一、试点工作开展的背景

党的十六届三中全会提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。中央提出解决我国水资源短缺、实现水资源可持续利用的最根本、最有效的战略途径是建设节水型社会。水利部党组从构建人水和谐的角度出发，提出了由工程水利向资源水利转变、以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展的治水新思路。通过制度变革，建立总量控制和定额管理想结合的用水管理制度，建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展模式，促进经济、资源、环境协调发展。而初始水权分配是建设节水型社会首先要解决的问题，也是建立国家水权制度的基础。

近些年来随着经济社会的快速发展，国家振兴东北老工业基地和全面建设小康社会发展战略的实施，流域内各省（自治区）各业用水需求迅速增加，水资源供需矛盾日益突出，生态环境保护和修复需水也对水资源提出了新的要求，各省（自治区）间用水矛盾时有发生。为解决水资源供需矛盾，提高水资源的利用效率和效益，实现水资源优化配置，发挥市场在水资源配置中的基础性作用，我委决定开展水权制度建设的探索工作。

初始水权分配是一项复杂的系统工程，为解决分配中的重点和难点问题，我委在水权制度建设的初期启动初始水权分配专题研究。经广泛征求意见，选定6项专题分别委托中国水利水电科学研究院和水利部发展研究中心进行研究。

一是《初始水权分配原则及程序研究》，重点研究流域初始水权分配应遵循的总体原则，不同区域、不同类型河流初始水权分配的具体原则，初始水权分配的程序等问题。二是《微观用水定额指标体系研究》，目的是在系统分析研究流域内各省（自治区）行业用水定额的基础上，充分考虑松辽流域各业用水现状、生态环境用水需求以及宏观产业结构调整等因素，确定松辽流域微观分水定额指标体系，用于流域内省（自治区）间的分水。三是《初始水权分配类型和拥有期限研究》，重点研究初始水权分配的类型和不同类型初始水权的拥有期限问题。四是《政府预留水量研究》，主要研究在流域初始水权分配过程中在什么条件下政府要预留水量、以何种方式预留水量及其动用原则、方式及管理模式等。五是《松辽流域国际河流中方侧支流初始水权分配问题研究》，重点研究国际河流中方侧支流初始水权分配原则、约束条件、政策依据和今后的开发利用方向，避免引发国际争端。六是《初始水权分配协商机制研究》，主要研究在松辽流域初始水权分配中，政府宏观调控、流域民主协商的组织形式和运作机制，并为将来水资源管理提供借鉴。目前，以上各项专题研究均已完成，并通过了水利部和我委组织的评审验收。

在开展水权专题研究的同时，为获得初始水权分配的实践经验，对下一步整个流域的初始水权分配提供借鉴和指导，我委选择了水资源匮乏的霍林河流域作为初始水权分配的试点，并在水利部的统一部署下同时开展了大凌河流域初始水权分配试点工作。

二、大凌河流域初始水权分配试点

1、项目缘由

2004年11月，水资源管理司在北京召开了试点区相关部门以及流域机构参加的会议，传达了部长办公会议关于设立大凌河流域为部初始水权分配研究试点的决定，并明确由我委负责试点项目任务书及省际水权分配工作。

2、大凌河流域概况

2.1自然地理

大凌河是东北沿渤海西部诸河中较大的一条独流入海河流，上游分南北两支，南支发源于辽宁省建昌县水泉沟，北支发源于河北省平泉县泉子沟，南北两支于辽宁省喀左县城附近汇合，流经朝阳市、锦州市。干流全长435km，流域面积23837km2，其中辽宁省内面积为20285km2，占全流域面积的85.1%，内蒙古自治区内面积为3075km2，占12.9％，河北省内面积为477km2，占2.0％。
流域西北面为努鲁儿虎山，东南面为松岭黑山，东面为医巫闾山。地势自西北向东南呈阶梯式降低，由山地、丘陵、山前倾斜平原逐渐过渡到渤海西岸。

大凌河流域南临小凌河流域，西南临滦河流域，北面为西辽河流域，东面为辽河流域。

大凌河流域跨河北、内蒙、辽宁三省（自治区）。流域内的河北省部分为承德市平泉县，该部分位于大凌河西支上游，有两条支流（泉子沟及范道子河）由河北流入辽宁境内。流域的内蒙古自治区部分为赤峰市宁城县、敖汉旗和通辽市的奈曼旗，其中宁城县位于大凌河西支上游，有两条二级支流（小城子河和热水汤河）直接流入辽宁境内，还有一条二级支流（范道子河）经河北流入辽宁境内；敖汉旗分为东、西两部分，分别位于一级支流牤牛河和老虎山河上游，有两条河流（老虎山河、黑城子河）流入辽宁境内；奈曼旗也位于牤牛河上游，有两条支流（牤牛河和于喇嘛寺河）流入辽宁境内。

大凌河流域的上游土壤侵蚀严重，每遇大雨，表土被大量冲刷，河水含沙量猛增。大凌河干流多年平均输沙量2143万t，是东北地区泥沙最多的河流之一。

大凌河流域属温带季风气候，夏季多雨炎热、空气湿润，冬春少雨，气候干燥，多年平均降水量400～600mm，降雨年际变化较大,年内分配不均,主要集中在7、8月份，多年平均蒸发量900～1200mm。

流域内矿产资源丰富，不仅种类多，而且储量大。黄金、煤炭是本流域的重要矿产资源。此外，金属矿产有铁、银、锰、铝、镍等，非金属矿产有石灰石、石棉、水晶石、沸石、珍珠岩等。在大凌河下游近海平原还分布着石油和天然气。

2.2社会经济

大凌河流域涉及的行政区包括内蒙古自治区的通辽、赤峰两市，河北省承德市，辽宁省的锦州市、阜新市、朝阳市、盘锦市、葫芦岛市。

2000年流域内总人口495.95万人，其中城镇人口172.99万人，国内生产总值155.26亿元。耕地面积912.26万亩，粮食产量60.96万吨，农田有效灌溉面积214.77万亩，其中旱田有效灌溉面积201.91万亩，占农田有效灌溉面积94％，林果草场灌溉面积17.44万亩。上游内蒙和河北境内的基本为旱田灌溉。

大凌河流域上游内蒙古自治区农村居民占总人口的90％，有效灌溉面积占总耕地面积的12％。河北省农村居民占总人口的99％，有效灌溉面积占总耕地面积的28％。

2.3水资源开发利用现状

据统计，2000年流域内已建蓄水工程463座，其中水库83座、塘坝380座，总库容23.75亿m3，兴利库容11.94亿m3，设计供水能力8.47亿m3，现状供水能力0.51亿m3；已建引水工程59处，设计供水能力2.10亿m3，现状供水能力1.49亿m3；提水工程35处，设计供水能力0.40亿m3，现状供水能力0.36亿m3。地下水供水基础设施中浅层地下水生产井20419眼，配套18087眼，现状供水能力7.55亿m3，深层承压水生产井69眼，配套69眼，现状供水能力0.20亿m3。

2000年大凌河流域总供水量为8.06亿m3。其中地表水供水量为1.95亿m3，地下水供水量为6.11亿m3。内蒙古自治区总供水量为0.56亿m3，地表水供水量为0.04亿m3，地下水供水量为0.52亿m3；河北省总供水量为0.083亿m3，地表水供水量为0.044亿m3，地下水供水量为0.039亿m3；辽宁省总供水量为7.42亿m3，地表水供水量为1.87亿m3，地下水供水量为5.55亿m3。2000年大凌河流域供水量统计情况详见表1.3-1。

全流域2000年现状地表水供水量为1.95亿m3，占大凌河2000年水资源总量8.44亿m3的23％，各分区的地下水实际开采量大部分大于地下水可开采量。

承德区多年平均地表水资源量为3821万m3，2000年为578万m3，相当于来水频率97％年份， 2000年实际地表水供水量437万m3，占当年实际水资源量的75.6％，地下水实际开采量393万m3。

宁城区多年平均地表水资源量为4436万m3，2000年为630万m3（p=97％）， 2000年实际地表水供水量51万m3，占当年实际水资源量的8.1％，地下水实际开采量1328万m3，是可开采量364.4万m3的3.65倍。

敖汉东区多年平均地表水资源量为2747万m3，2000年为1772万m3（p=70％）， 2000年实际地表水供水量0，地下水实际开采量698万m3，占可开采量1025.1万m3的68％。

敖汉西区多年平均地表水资源量为2159万m3，2000年为1393万m3（p=70％）， 2000年实际地表水供水量0，地下水实际开采量548万m3，占可开采量805.6万m3的68％。

通辽区多年平均地表水资源量为7609万m3，2000年为3091万m3（p=83％）， 2000年实际地表水供水量347万m3，占地表水资源量的11％，地下水实际开采量2603万m3，是可开采量1778万m3的1.46倍。

3、工作开展情况

3.1组织机构设置

2004年12月30日，根据水利部《关于开展大凌河流域初始水权分配试点工作的通知》精神，我委经与河北、辽宁和内蒙古三省（自治区）水利厅沟通，成立了大凌河流域省（自治区）际初始水权分配方案编制工作领导小组，印发了领导小组成立文件。

3.2项目任务书编制

根据水利部的统一安排，我委负责《大凌河流域初始水权分配试点项目任务书》的编报工作。2004年11月我委会同辽宁省水利厅组织编制了《大凌河流域初始水权分配试点项目任务书》，并上报水利部。2005年1月水规总院审查通过， 6月水利部对该任务书进行了批复。

3.3分配原则制定

为做好大凌河流域省（自治区）际初始水权分配方案编制工作，我们认真研究分析了流域水资源特点、社会经济发展现状和趋势，结合初始水权分配专题研究成果，制定了大凌河流域省（自治区）际初始水权分配原则。并根据省区反馈回来的意见,我委对原则进行了修改完善。

3.4工作大纲编制

根据任务书要求，我委于2005年9月编制完成了《大凌河流域省（自治区）际初始水权分配试点方案工作大纲》。

3.5水权分配方案编制

大凌河流域省（自治区）际初始水权分配方案的编制充分利用了流域水资源综合规划的工作基础，大力借助综合规划的技术协调体系，协调河北省和内蒙古自治区水利厅对大凌河流域的规划进行了细化和技术协调，对流域水资源进行了合理配置，方案于2006年3月编制完成。

2006年4月8日，我委组织召开了大凌河流域省（自治区）际初始水权分配方案专家咨询会议。根据专家咨询意见，对大凌河流域省（自治区）际初始水权分配方案进行了修改完善，并改称方案为“大凌河流域省（自治区）际水量分配方案”，方案侧重于水量分配，有关权利、保障机制等问题留待以后研究解决。

2006年4月20日，我委印发了《关于征求对<大凌河流域省（自治区）际初始水权分配方案（征求意见稿）>意见的函》（松辽水政资【2006】98号）。针对各省（自治区）的反馈意见，我委以各种形式多次与省（自治区）进行了沟通和协调，并对方案进行了再次修改，形成了今天的报告。

三、霍林河流域初始水权分配试点

1、项目缘由

霍林河流域中上游为内蒙古自治区，下游为吉林省，属于水资源缺乏地区。随着经济社会的快速发展，流域内各业用水量迅速增长，省际用水矛盾日益突出，对霍林河流域进行初始水权分配已成为解决两省（自治区）间用水纠纷的唯一途径。同时，流域内用水结构比较复杂，除常规生活和工农业用水之外，还有霍林郭勒煤电产业用水和向海湿地、科尔沁草原湿地的生态用水，对这样复杂的用水结构进行初始水权分配能够为松辽流域其他地区提供借鉴和指导意义。另外，为从根本上解决霍林河流域两省（自治区）间用水矛盾，我委正在编制霍林河流域水资源开发利用规划，可以为霍林河流域初始水权分配提供较好的技术基础。基于以上考虑，于2004年决定将霍林河流域省（自治区）际初始水权分配作为初始水权分配试点项目。

2、霍林河流域概况

2.1自然概况

霍林河是嫩江右岸一级支流，发源于内蒙古自治区通辽市扎鲁特旗北部福特勒罕山北麓，在流经内蒙古自治区的霍林郭勒市、科尔沁右翼中旗（简称科右中旗）后进入吉林省的通榆县境内。一般年份，水流至此漫散消失。在大洪水年份，水流漫散向东，经洮南市、大安市、乾安县进入前郭尔罗斯蒙古族自治县（简称前郭县）查干泡再汇入嫩江。河流全长590km，其中内蒙古境内河长352km，吉林省境内河长238km。流域总面积36623km2，其中内蒙古境内13403 km2，吉林境内23220km2。流域水资源分区见附图1。

霍林河干流坤都冷河汇入口以上为上游段。河谷穿行于崇山峻岭之中，两岸山岭陡峻，植被良好，河道蜿蜒曲折，比降较陡，平均比降为3.34‰～4‰，河谷宽500m～1000m，主河槽宽10m～30m，深0.5m～1m，为沙砾石河床，较为稳定。此段汇入支流较多，是霍林河主要的产流区，径流量占全流域径流量的73%以上。

坤都冷河汇入口至白云胡硕为中游段。两岸主要为低山丘陵，植被尚好，河谷逐渐开阔，宽约2km～3km，河道比降缓至2‰，主河槽宽20m～40m，深1m～1.5m，砂壤土质河床，摆幅较大。

白云胡硕以下为下游消散段。其中高力板以上，河谷宽5km～10km，左岸为低缓漫岗，右岸为冲积平原，是科右中旗主要农业区；以下到省界为科尔沁湿地保护区的一部分，面积为50795hm2（科尔沁湿地保护区总面积126987hm2），科尔沁国家级自然保护区见附图2。该段无支流汇入，水量逐渐减少，河道比降平均为1.25‰，局部比降为0.5‰～1.0‰，主河槽宽30m～40m，深0.5m～1m。

进入吉林省境内为向海湿地保护区的一部分，面积为56206hm2（向海湿地保护区总面积105467hm2），向海国家级自然保护区见附图3。以下沿河两岸分布有大小泡沼（水库）百余处，现有水面面积近700km2,如查干泡、大麻苏泡、花敖泡、道字泡、兴隆水库、胜利水库等。已无明显河道，河床多系砂壤土，土质结构松散，河道主槽游荡不定，洪水极易出槽改道。

霍林河流域属中温带半干旱大陆性季风气候区，四季变化明显，春季干燥而多风沙，夏季湿热雨水集中，秋季凉爽温差较大，冬季长而寒冷。流域内气候要素因地域差别较大，上游地区接近半湿润草原气候，中下游地区却近似干旱荒漠草原气候，十年九春旱。多年平均气温为5.6℃。多年平均降水量400mm左右，降水量时空分布极不均匀，上游多于下游，6月～8月降水量约占年降水量的75%，冬春季最少。多年平均蒸发量为1480mm，主要集中在4～6月份。

2.2社会经济概况

霍林河流域行政区划主要包括内蒙古自治区通辽市的霍林郭勒市、扎鲁特旗，兴安盟的科尔沁右翼中旗和吉林省白城市的通榆县、洮南市、大安市，松原市的长岭县、前郭县、乾安县等九个县（旗）市。据调查统计，2000年全流域人口为201.82×104人，耕地面积90.56×104ha，国内生产总值125.68×108元。工业总产值66.23×108元，农林牧渔业总产值59.43×108元。位于流域上游的霍林河煤矿是霍林河流域的重矿产和主要工业企业。流域内人均占有耕地面积6.7亩，人均实现国内生产总值6227元。从生产结构以及收入水平来看，该流域是一个以种植业为主，畜牧业占有较大比重，地方工业生产比较薄弱的地区。

2.3水资源开发利用概况

建国以后，主要在20世纪五、六十年代，利用当地的天然泡沼，陆续兴建了翰嘎利、兴隆、胜利等中型水库工程，但干流上尚无控制性枢纽工程。各水库合计总库容2.025×108m3，其中兴利库容1.276×108m3，目前仅翰嘠利水库能发挥调蓄作用，其它几座水库因年久失修，加上遭洪水特别是1998年大洪水破坏，均不能正常蓄水。

流域内现有引霍林河水的灌区基本上集中在流域的中游内蒙古境内，有效灌溉面积6.9万亩，其中水田2.68万亩。近几年实灌面积维持在4.7万亩左右，其中水田1.35万亩。据调查统计，流域中下游现有各类灌溉机井2万余眼，井灌工程主要集中在流域下游的兴安盟和白城市、松原市境内，该区域是霍林河流域的主要粮食产区，而地表径流缺乏，地下水资源相对较为丰富，是农业灌溉的主要水源。灌水方式多采取坐水种、垄沟灌、管灌等，少部分采取喷灌等先进的灌水方式。

3、工作开展情况

3.1分配原则制定

为顺利开展霍林河流域初始水权分配工作，从宏观上把握初始水权分配的工作方向，便于多方达成共识，2004年10月，经过深入研究和广泛征求意见后，我委制定了霍林河流域初始水权分配原则，并协调省（自治区）对原则进行了确认。

3.2组织机构设置

2005年5月对原霍林河流域水资源开发利用规划编制工作领导小组进行了调整，将调整后的领导小组作为霍林河流域初始水权省（自治区）际分配方案编制工作领导小组，负责指导霍林河流域省（自治区）际初始水权分配工作，协商决定初始水权分配中的重大事项。

3.3工作大纲编制

2005年6月，我委编制完成了《霍林河流域初始水权分配试点工作大纲》，并召开了霍林河流域初始水权分配试点工作会议。进一步讨论霍林河流域初始水权分配原则，研究讨论《霍林河流域初始水权分配试点工作大纲》，确定霍林河流域初始水权分配试点工作的主要任务、分工及进度计划等。

3.4水权分配方案编制

按照霍林河流域初始水权分配试点工作会议要求，流域机构的工作重点是实现流域初始水权向省（自治区）分配。2005年12月，根据《霍林河流域初始水权分配原则》、《霍林河流域初始水权分配试点工作大纲》、《霍林河流域水资源开发利用规划》等成果编制完成了《霍林河流域省（自治区）际初始水权分配方案》（征求意见稿）。2006年1月，分别征求了吉林省、内蒙古自治区的意见，并根据反馈意见对方案进行了修改完善。

2006年4月，我委组织召开了《霍林河流域省（自治区）际初始水权分配方案》（征求意见稿）专家咨询会议。根据专家提出的意见和建议，对方案进行了完善，并将方案更名为《霍林河流域省（自治区）际水量分配方案》，方案内容主要突出水量分配，有关权利、保障机制等问题留待以后研究解决。会后，我委印发了《关于征求对<霍林河流域省（自治区）际初始水权分配方案（征求意见稿）>意见的函》（松辽水政资【2006】99号），对修改后的方案再次征求省（自治区）意见。2006年5～6月，我委针对各省（自治区）的反馈意见，与省（自治区）进行了多次沟通，并根据省（自治区）意见对方案进行了第三次修改，形成了今天的报告。