尊敬的各位来宾，女士们、先生们：
今天，我们汇聚一堂，参加全球水伙伴节水型社会建设研讨会，围绕节水型社会建设开展经验交流和探讨，这必将对我国水资源的可持续利用和节水型社会建设起到积极的促进作用。在此，我代表水利部就我国节水型社会建设的情况做一介绍。
一、建设节水型社会是基于我国国情和水情的战略举措
人多水少、时空分布不均、水资源短缺是我国的基本国情；用水粗放、浪费和污染严重是我国水资源存在的主要问题。在全世界致力于应对水危机的21世纪，我国作为经济社会快速发展的人口大国，面临着更为紧迫的水资源问题的压力。
水资源评价的最新成果表明，近年来，我国南方地区河川径流量和水资源总量有所增加，增幅接近5%，而北方地区水资源量明显减少，其中以黄河、淮河、海河和辽河区最为显著，地表水资源量减少17%，水资源总量减少12%，其中海河区地表水资源量减少41%、水资源总量减少25%。北方部分流域已从周期性的水资源短缺转变成绝对性短缺。水资源相对丰沛的南方地区也出现了区域性甚至流域性缺水的现象。按照2004年人口计算，我国人均水资源占有量2185立方米，不足世界平均水平的三分之一。我国一些流域如海河、黄河、淮河流域，人均占有量更低。
与此同时，随着经济社会发展和人口增长，我国用水量与日俱增。改革开放以来，工业用水从1980年的457亿立方米，增加到2004年的1229亿立方米，增加了1.7倍。城镇生活用水从1980年的68亿立方米，提高到2004年的361亿立方米，增加了4倍多。按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水量将近400亿立方米，相当于北京市年用水量的10倍多。“十五”期间，农田受旱面积年均达3.85亿亩，平均每年因旱减产粮食350亿公斤。全国农村有3.2亿人饮水不安全。全国有400余座城市供水不足，比较严重缺水的有110座。今年，我国重庆和四川地区出现大范围的持续干旱，许多城市供水告急，严重影响了当地人民的生活与生产。我国北方一些地区大量挤占生态和环境用水，靠牺牲生态和环境用水来维持经济社会发展。目前，全国以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区数量已从80年代初的56个发展到164个，超采区面积从8.7万平方公里扩展到18万平方公里。地面下沉、水质变硬、海水倒灌等生态问题日益突显。一些生态严重恶化的地区，河流断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲消失。
另一方面，我国水资源利用方式粗放，用水效率不高，导致水资源供需矛盾进一步凸显。农业用水效率方面，全国平均单方灌溉水粮食产量约为1公斤，而世界上先进水平的国家，如以色列平均单方灌溉水粮食产量达到2.5～3.0公斤。目前我国大部分地区仍然采取传统的大水漫灌方式，农业节水灌溉面积占有效灌溉面积的35%，灌溉水有效利用系数仅为0.45左右，而英国、德国等国家，节水灌溉面积比例都达到了80%以上。我国工业水重复利用和再生利用程度也较低，用水工艺比较落后，用水效率不高。2005年，我国万元工业增加值用水量为167立方米，工业用水重复利用率约为60%左右。而国外发达国家万元工业增加值用水量一般在50立方米以下，工业用水重复利用率一般在80%～85%以上。美国2000年万元工业增加值用水量不到15立方米，工业水重复利用率约为94.5%，日本万元工业增加值用水量也仅为18立方米，工业用水重复利用率达到80％以上。总体来看，我国现状工业用水重复利用率仅相当于先进国家20世纪80年代初的水平。生活用水方面，我国公众节水意识还有待进一步提高，节水器具的使用率普遍偏低。此外，我国海水利用和再生水利用也处于较低的水平。
据预测，我国人口在2030年左右将达到峰值16亿，在充分考虑节水的情况下，预计届时用水总量为7000～8000亿立方米，而全国实际可能利用的水资源量约为8000～9000亿立方米，水资源进一步开发的难度极大。如果不采取有力措施，我国有可能在未来出现严重的水危机。
国情和水情、现实和未来告诉我们，以往的节水力度已赶不上用水增长的幅度、水污染加剧的程度和水生态恶化的速度，传统的治水模式已不能适应形势的需要。如果不把节约水资源作为一项必须长期坚持的战略措施，如果不转变用水方式，积极改革水资源管理体制，努力创新节水机制，将直接影响我国全面建设小康社会目标的顺利实现。树立和落实科学发展观,努力建设节水型社会,是基于我国国情、水情的必然选择和必由之路。
二、节水型社会建设的核心是制度、体制和机制创新
节水型社会建设是前无古人的事业，中国没有，外国也缺少现成的经验可循，其经验只能来源于实践。1998年以来，水利部在中央水利工作方针的指导下，进行了现代水利、可持续发展水利的探索，治水思路发生了深刻转变。在此基础上，水利部在“十五”时期确立了甘肃省张掖市、四川省绵阳市、辽宁省大连市等12个全国节水型社会建设试点。通过典型引路、经验推广，重点推动了河西走廊、东部沿海、南方水污染严重地区和南水北调东中线受水区的节水型社会建设，取得了初步成效。
张掖市以水权制度改革为突破口，积极探索新的水资源管理体制，建立促进水资源高效利用的节水机制。通过建立水权制度，调整经济结构，推广节水工程技术，提高了水资源利用效率。张掖的节水型社会建设，不仅保障了黑河流域近期治理规划的顺利实施，实现了下游生态修复与张掖经济社会发展的双赢，更为全国节水型社会建设积累了宝贵的经验。宁夏、内蒙古两省区也根据自身水资源的条件和经济社会发展的需要，在水权转让方面进行了富有成效的探索。他们的做法是在用水总量不增加的情况下，由政府和企业投资对灌区进行节水改造，以提高水的利用效率，把节约的水量有偿转让给新建电厂。通过水权转让，调整用水结构，以节水促进城乡之间、行业之间的水资源优化配置，从宏观上提高水资源的配置效率，从微观上提高水资源的利用效率，确保当地经济社会发展对水的需求。
节水型社会建设试点的经验，进一步加深了我们对节水型社会的认识。节水型社会是指以水资源高效利用的方式进行生产、以节约的方式进行消费为根本特征的社会。与传统的主要依靠行政措施推动节水的做法不同，节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益。其核心是水资源管理制度、体制和机制的创新。
节水型社会和通常讲的节水，既互相联系又有很大区别。无论是传统的节水，还是节水型社会建设，都是为了提高水资源的利用效率和效益，这是它们的共同点。但要看到，传统的节水，更偏重于节水的工程、设施、器具和技术等措施，偏重于发展节水生产力，主要通过行政手段来推动。而节水型社会的节水，主要通过制度建设，注重对生产关系的变革,形成以经济手段为主的节水机制。通过生产关系的变革进一步推动经济增长方式的转变，推动整个社会走上资源节约和环境友好的道路。节水型社会的制度建设要解决的是全社会的节水动力和节水机制问题。一个人做某件事情要有动力，一个社会做某件事情也要有动力。动力来自两个方面，一个是靠社会成员内心的自觉，靠道德和良知的引导；一个是靠外界的约束和激励，靠压力和推力，并把这种约束、压力和推力转化为自觉的行为。搞节水型社会建设，固然要进行宣传教育，使得全社会都能了解我国的基本水情，了解我国水资源短缺的严峻形势，从而增强节水的意识，自觉节水。但根本的还是要建立一整套制度，建立一种体制、机制，使得各行各业、社会成员受到普遍的约束，需要去节水；通过制度创新，使得全社会能够获得制度的收益，愿意去节水，使节水成为用水户自觉、自发的长效行为，而不是仅靠行政推动的权宜之计。
建设节水型社会主要措施有：通过制定流域和区域水资源规划，明晰初始用水权；确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的水资源使用权指标，确定产品生产或服务的科学用水定额；综合运用法律、行政、工程、经济、科技等多种措施，保证用水控制指标的实现；特别注意运用经济手段，发挥价格对促进节水的杠杆作用；通过制定规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让，引导水资源实现以节水、高效为目标的优化配置。节水型社会建设要落实三个体系的建设，即开展用水制度改革，建立与用水权指标控制相适应的水资源管理体系；通过调整经济结构和产业结构，建立与区域水资源承载能力相适应的经济结构体系；建设水资源配置和节水工程，建立与水资源优化配置相适应的水利工程体系。
节水是减少污水排放的主要措施，无论水资源短缺的地区还是水资源丰富的地区，都需要建设节水型社会，提高水资源的利用效率和效益。这是因为：粗放的用水方式是粗放的经济增长方式的表现，节水型社会建设，可以推动产业结构调整，促进经济增长方式转变，降低发展成本。丰水地区的水资源丰富是相对的，就全国而言，水资源是宏观稀缺的，任何地方都没有浪费水资源的权力。丰水地区和缺水地区建设节水型社会，目的都是为了提高水资源的利用效率和效益，都是为了促进科学发展。所不同的是：缺水地区的水权分配受控于“宏观控制指标”；可以充分利用水权交易市场，实现水资源的优化配置。丰水地区的水权分配取决于“微观定额指标”；注重发挥水价的调节作用，实现水资源的高效利用。
建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制，实现流域水资源统一管理和区域涉水事务的统一管理，是建设节水型社会的体制保障。尤其要强调的是，建设节水型社会要鼓励社会公众以各种方式广泛参与，使得相关利益者能够充分参与政策的制定和实施过程。如成立用水户协会，参与水权、水量的分配、管理、监督和水价的制定。用水户协会要实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分调动广大用水户参与水资源管理的积极性。
三、建设节水型社会需要各级政府大力推动，更需要全社会的共同努力
党中央、国务院高度重视节水型社会建设，作出了一系列重大部署。各地进行了积极探索，取得了初步成效。但是应该看到，建设节水型社会是一项十分艰巨的任务，需要各级政府的强力推动，更需要全社会付出长期的努力。
经过5年的实践探索，全国节水型社会建设取得了一定的进展。一是初步形成了以总量控制、定额管理为核心的节水型社会管理体系。以全国水资源综合规划为龙头，各流域、各地区开展了水资源综合规划的编制工作，为全国范围内初始水权的分配奠定基础。以各省市区为单元的用水定额编制工作取得了进展，全国有22个省（自治区、直辖市）发布了用水定额，全国农业灌溉用水定额基本编制完成，部分高耗水工业行业用水定额已发布实施。全国有25个省区市批复了本辖区的水功能区划，陆续开展了核定水域纳污能力，确定限制排污总量的工作。各级水行政主管部门依法推行用水总量控制和定额管理制度，严格执行取水许可制度，对建设项目取用水实行严格的水资源论证。各试点地区都建立了总量控制和用水定额两套指标体系，制定了一系列制度，予以实施。水资源统一管理体制基本形成，水务管理体制改革取得进展，全国成立水务局和由水利局承担水务统一管理职责的县级以上行政区达到1413个，占全国县级以上行政区总数的58%。各地陆续出台了一系列节水法规，促进了节水的管理和监督工作。二是水价改革迈出了大的步伐。国家出台了一系列以促进节约用水和保护水资源为目标的水价改革政策，全国大部分地区在“十五”期间改革了水价的定价模式、计收方式。十几个省的农业供水实行超定额累进加价，60个城市实行阶梯式水价，300多个城市开征污水处理费。全国平均的水利工程供水价格达到了每立方米0.06元，比2000年提高了1.14倍。城市水价实现福利型向商品型的转变。据36个大中型城市的统计，居民平均生活用水价格达到每立方米2.09元，工业用水达到2.72元，经营服务用水3.53元，特种行业用水9.97元，比“十五”初期均有较大提高，有力地促进了水资源利用效率和效益的提高。三是经济结构调整促进了用水方式转变。从1989年到2005年，我国三次产业增加值的比例由25.0：43.0：32.0，调整为12.4：47.3：40.3，第一产业增加值的比例下降了12.6个百分点，第三产业增加值的比例上升了8.3个百分点，产业布局和经济结构的调整相应地使水资源配置到更有效率的产业中，对提高整体用水效率与效益起到重要的作用。
“十一五”时期，我国仍将处于工业化和城镇化快速发展的阶段，水资源形势更趋严峻。我们总的考虑是：到2010年，初步建立起我国节水型社会的法律、行政、经济技术政策、宣传教育体系；水资源节约技术和管理水平取得较大进步；全社会自觉节水的机制初步形成，全民的节水意识明显增强，浪费水资源现象得到有效遏制；水资源利用效率和效益明显提高。万元GDP用水量降低20%；全国农业灌溉水有效利用系数从0.45提高到0.5，全国农业灌溉用水基本实现零增长；单位工业增加值用水量降低30%；服务业用水效率接近同期国际先进水平。到2020年，初步建成与小康社会相适应的节水型社会，力争实现经济社会发展用水零增长，在维系良好生态系统的基础上实现水资源的供需平衡。
“十一五”节水型社会建设的重点主要有以下几个方面：
一是实行用水总量控制和定额管理，探索建立国家水权制度。用水总量控制和定额管理是水资源管理的基本制度，也是我国水权制度的重要实现形式。“十一五”期间，要以贯彻落实《取水许可和水资源费征收管理条例》为主线，实行用水总量控制和定额管理，初步建立国家水权制度。各流域管理机构要在水资源综合规划的基础上，制定流域水量分配方案，提出流域内各省（区、市）的取水许可总量控制指标，对流域内用水实行总量控制。各省（区、市）水行政主管部门要将总量指标分解确定到下属各行政区域，建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取水许可总量控制体系。各省（区、市）要加快用水定额编制，颁布各主要用水行业用水定额标准。各行政区域根据定额、总量控制指标，制定各行业、各部门、各单位用水年度计划，实行行政区域年度用水总量控制。开展水权分配和水权转让试点工作，探索初始水权分配和水权有偿流转的实现形式，尝试建立相关监管制度，对水权的分配、登记、管理、转让等行为进行规范。
二是加强节水型社会建设的组织管理，进一步扩大试点规模和范围。目前，“十一五”全国节水型社会建设规划已提出初步成果，明确了今后一个时期节水型社会建设的目标、任务和保障措施，修改完善后将报国务院批复。今后，我部将以规划实施为龙头，加强对节水型社会建设工作的指导。“十一五”期间，进一步扩大试点规模和范围。建设100个全国节水型社会试点，总结和推广一批有代表性的试点经验。原则上每个省（区、市）都建设一到两个全国试点，以带动各地节水型社会建设的开展。在试点规模方面，探索在更大区域上取得建设经验。
三是加强节水管理制度建设，提高管理能力和水平。节水型社会建设的核心是制度建设，要建立健全节水型社会建设的管理制度，着力在完善市场机制、改善宏观管理、健全政策法规、转变政府职能等关键环节上下功夫，推进体制机制建设，明确政府、市场、公众在节水型社会建设中的职责，建立促进全社会自觉节水的体制机制。同时，加强能力和机构建设，大幅度提高水资源科学管理的水平和人员素质。
“十一五”节水型社会建设已进入攻坚阶段，这一时期要特别注意调动发挥好两个积极性。
第一要发挥好政府的主导作用。中央制定原则，地方负责落实。一是要把建设节水型社会作为各级政府的任期目标，建立健全水资源节约责任制，做到层层有责任，逐级抓落实。二是要制定规划，抓好试点，分步推进。三是要加大政策支持力度。健全法规体系，制定完善标准，对高耗水、高污染项目，实施严格的产业准入标准与整改要求；实行阶梯制水价制度和超计划、超定额用水收费制度，推进农业用水价格改革；建立水资源开发利用的生态补偿机制，积极推行有利于水资源节约和保护的财税政策。四是要加大投入力度，拓宽投融资渠道。包括农业节水灌溉、大中型灌区节水改造、流域水量分配控制性工程等节水型社会建设硬件方面的资金投入，以及规划与前期工作、制度建设、科学研究、技术开发等软件方面的财政支持，鼓励国外资本和民间资本投入节水型社会建设。
第二要调动发挥好社会公众的主力军作用。节水型社会建设与我们每个人都息息相关，需要社会公众的广泛参与。一要进一步提高公众对我国水情的认识，深刻认识到我国水资源短缺的严峻形势，增强节水意识。二要积极参与节水型社会建设的规划、政策制定，主动配合实施并努力倡导节水行动。三要倡导文明的生产和消费方式，强化自我约束和社会约束。每个人都应当形成良好的用水习惯，同时要对浪费水、污染水的不良行为进行社会监督。形成“浪费水可耻、节约水光荣”的社会风尚，建设与节水型社会相符合的节水文化。
建设节水型社会是我国全面建设小康社会的重要支撑工程，是一项创新工作。只要我们真正树立和落实科学发展观，勇于实践，开拓创新，就一定能够走出一条建设节水型社会、实现人与自然和谐相处、经济社会可持续发展的成功之路。
谢谢大家！
