流域初始水权分配是我国水权制度建设的第一步。近年来，许多专家和学者对水权、水市场进行了理论研究和学术探讨，提出了许多很有价值的观点，对推进节水型社会建设起到了促进作用。但无论是水权分配理论研究，还是水权分配实践，在我国都还处于初步探索阶段，还没有成熟和成形的理论方法，加上水资源的特殊性和复杂性更增加了初始水权分配的难度。其原则和定额如何确定，如何做到公平、公正、合理，是人们关注的问题。2004年，水利部松辽水利委员会率先开展《松辽流域水资源使用权初始分配专题研究》，取得了一些成果，2005年第9期《中国水利》杂志对松辽流域初始水权分配的原则、分配程序、分配类型和拥有期限等研究进行了专题报道。中国水利水电科学研究院承担的4个课题目前已经结题，对水权初始分配中工业用水定额、农业用水定额、政府预留水量等问题进行了研究，并提出了具体的指标体系。就松辽流域初始水权分配相关问题，本刊记者采访了水利部松辽水利委员会主任党连文等专家。

记者：松辽流域初始水权分配专题经过一年多的研究，目前取得什么进展？

党连文：根据水利部的统一部署，松辽水利委员会结合松辽流域水资源综合规划工作，于2004年4月在全国率先启动《松辽流域水资源使用权初始分配专题研究》重大科研项目。针对松辽流域水资源使用权初始分配中理论技术方面的关键问题，中国水利水电科学研究院承担了“松辽流域微观用水定额指标体系研究”“松辽流域水资源使用权初始分配政府预留水量研究”“松辽流域边界地区中方侧支流水资源使用权初始分配问题研究”和“松辽流域水资源使用权初始分配协商机制研究”4个专题。应该说这4个专题技术含量高、可操作性强，是流域范围内初始水权分配的主要技术支撑。

目前该课题取得的进展和成果主要包括4个方面：一是建立了松辽流域微观用水定额指标体系。对松辽流域四省（自治区）各行业用水现状进行了评价，提出了微观用水定额指标体系的原则和方法，建立了一整套松辽流域微观用水定额指标体系，具体地说就是提出了一整套松辽流域不同水平年不同保证率的农业灌溉定额、工业用水定额、生活用水定额、第三产业和建筑业用水定额等，为松辽流域水资源综合规划和初始水权分配提供了依据。

二是首次提出政府预留水量确定原则、动用原则、动用方式和管理模式。政府预留水量研究中考虑了国民经济应急、生态与环境应急、水市场应急和规避发展风险、流域协调发展及国家重大发展战略等6个方面的因素；率先提出政府预留水量的预留优先顺序、水银行分类及其设置原则等成果，为政府预留水量的确定和储蓄奠定了理论基础。首次全面系统地研究和给出松辽流域不同水平年（2000年、2010年、2020年、2030年）不同频率（50%、75%、95%）的国民经济应急、生态与环境应急、水市场应急与规避发展风险、流域协调发展、国家重大战略调整政府预留水量和政府监管水量、水银行与备用水银行储蓄量等成果，以及提出了政府预留水量的10种动用原则、动用方式和管理模式。

三是提出了松辽流域水资源使用权初始分配原则。研究建立了松辽流域多种典型河流水资源使用权初始分配的约束条件，包括国际和国内两方面。提出了水资源使用权初始分配方法，并分析给出松辽流域各典型河流2000年、2010年、2020年、2030年和50%、75%、90%频率及多年平均情况下的初始水权分配方案系列成果，提出相应的水资源开发利用格局和建议。

四是提出了以政府宏观调控为主、市场机制调节相辅的用水利益相关者广泛参与的协商机制和利益补偿机制。首次提出建立四级协商组织机构框架的松辽流域水资源使用权分配协商机制，并构建了流域级协商组织、协商程序、协商内容、仲裁机构、专家咨询与论证组织协商规则等。率先研究并提出松辽流域水权分配协商委员会的协商程序和组织构成，并给出松辽流域水权分配协商委员会章程，作为松辽流域水权分配协商委员会开展工作的规则，为松辽流域实际开展此项工作提供参考。

这些研究成果为科学合理确定初始水权分配提供了技术支撑和科学依据。尤为重要的是，对于松辽流域初始水权分配制度的建立和完善，以及为松辽流域水市场的形成创造了必要条件，为振兴东北老工业基地和松辽流域四省（自治区）全面建设小康社会提供了支撑与保障。

记者：在前一阶段研究的基础上，下一步工作的重点是什么？

党连文：水权制度建设共分为3个阶段：第一阶段是提出技术方案阶段，即在技术层面定量计算各地区的水资源定额。第二阶段是协商阶段，松辽水利委员会根据流域内4省（自治区）上报的用水定额，在宏观总量的前提下在各省之间协调，反馈各省意见。协商的过程是讨价还价的过程，不可能达到全部满意。第三阶段是政府仲裁。目前我们还处于第一阶段的中后期。因此，下一步我们工作的重点将根据专题研究的成果转入应用实践阶段。我国是水资源短缺的国家，初始水权分配的多少直接关系到各地的经济利益。松辽流域初始水权分配难度体现在两个方面：一方面我国正处于经济结构的调整时期，水资源的需求处于动态的变化之中，情况复杂；另一方面，松辽流域不是由单一的一条河流组成的，而是十几条河流共同组成，各河流的水资源承载能力又各不相同，在这些河流之间进行统一配置，增加了工作难度。现阶段，4省（自治区）都已上报了用水定额，松辽水利委员会将以此次专题研究成果为科学依据，在4省（自治区）之间协调。我们要坚持科学发展观，强调政府调控和市场引导，以此次专题研究成果为科学依据，认真落实松辽流域初始水权分配，将生态用水、经济社会用水、政府预留水量进行定量，由流域分配到省，由省分配到市，层层分配，最后落实到用水户，初始水权的分配才算最终完成。