摘  要：松辽流域的大凌河流域、霍林河流域省（自治区）水量分配方案的制定，已进入协调阶段。在初始水权分配过程中，涉及流域水资源承载能力、水量分配中时空特征选择、对效率和公平的理解等，对这些问题的广泛研究探讨，是在水量分配方案编制过程中的必经阶段。这些问题涉及水资源承载能力的自然属性和经济社会属性。

关键词：初始水权；水资源承载能力；水量分配方案；效率与公平

流域初始水权分配是国家水权制度建设过程中不可缺少的起步阶段，是水资源管理适应社会主义市场经济体制的制度变革和机制转换的基础性工作。流域初始水权分配涉及河流的自然属性，同时与自然资源的经济属性及其社会属性密不可分。近几年，在松辽流域的大凌河水系、霍林河水系开展了省（自治区）水量分配，这是初始水权分配关键环节的探索工作。在探索中对一些重要问题进行了多方面研究。除组织开展了六项系统性的专题研究之外，在具体分配过程中，还对下述问题进行了广泛研究探讨。

一、流域水资源承载能力

水资源承载能力既是自然概念，又是经济社会发展概念。大气降水与河流水文的自然属性决定了地表水和地下水的时空特征，这些特征决定了水资源承载能力的自然属性。对水资源的开发利用，将水资源的理论承载能力转化为实际的承载能力，同时也改变了天然河流的水文特征。水资源开发利用程度是经济社会发展水平的衡量标准之一，因此水资源承载能力又具有经济社会属性。

1.流域水资源总量与可利用量

流域水资源总量是一个广义的概念，可以表述为水系在一个水文循环年陆地天然集水总量，这一总量具有年际不均匀性。为了从宏观角度把握，流域水资源总量以多年平均值或频率相应值形式表述，有时又以径流时程的形式表述。河流径流也具有不均匀性。在水资源开发利用和管理中，为了从微观层面评价水资源可利用性，多采用径流的时间过程表述地面集水量。

可利用水量有理论可利用量和实际可利用量之分，实际可利用量包括现状可利用量和潜在可开发利用量。扣除河流生态系统及其他自然功能、陆地天然生态系统需水量后的陆地集水量就是理论可利用水量。由于水资源总量时程分布不均匀，经济社会用水具有连续性要求，农业用水具有很强的季节性要求，陆地集水量与经济社会发展用水需求之间并不完全吻合，供给和需求之间存在差距。因此，理论可利用水量对于需求具有一定的不可利用性。人类的水资源开发利用活动增加了水资源可利用程度，可用于当前经济社会发展需求的水量就是现状可利用水量。理论可利用量可以全部或部分开发为实际可利用量，这取决于水资源开发形式和利用方式，也与生产力发展水平密切相关。流域初始水权分配包括两种水量的宏观配置：一是现状可利用水量；二是经过经济技术分析，在未来一段时间内可以开发的潜在可利用水量。

2.水资源承载能力的经济意义

作为具有战略意义的经济资源，水资源承载能力是可利用水量所能承载的实物生产数量或以货币形式表现的经济价值，是对经济社会发展的支撑能力。就可利用水量对应的水资源而言，不存在真正的公共物品属性。生活用水和保障粮食安全的农业生产用水具有不完全公共物品属性，为此进行的水资源开发利用活动具有准公益性特征。在其他经济社会发展领域则体现为竞争性商品属性，为此进行的水资源开发利用活动具有完全的经济特征。提高水资源承载能力有两种途径可循：一种是外延型开发，即开发潜在的可利用水量；二是内涵型开发，即提高水资源利用效率。两者的兼顾和取舍是综合效益比较的结果，但是经济效益占有重要地位。

通过市场配置具有竞争属性的水资源是初始水权分配的重点。节约用水的目的是提高水资源对经济社会发展的承载能力，即提高水资源利用效率。发挥市场对自然资源配置的基础性作用的着眼点也在于此。农业是节约用水的重点产业，将农业用水纳入市场配置可以发挥公共财政对节约用水的引导作用，更有利于通过经济手段调动农民节约用水的积极性。满足基本生活用水需要是公益行为，相应部分水资源不应纳入市场配置范畴。

二、水量分配中时空特征选择

省际水量分配是在现状用水基础上进行的，既有对实际发生用水进行核定和确认，也有对将来发生的用水进行分析预测，并对其进行预分配。确定时空初始参数值是分配的基础条件。

1.天然径流发生频率和调蓄水库的作用

现实中的各种用水需求都有保证率要求，河道天然径流是与发生频率相关的数量值，两者之间吻合程度在水量分配中必须给予明确。径流发生频率也是未来水资源管理中的基础参数，天然径流发生频率有无数个数值存在。径流发生频率越高，相应的径流量越小。在水量分配中，要选择其中某一数值作为基准。以此为基础，对其他特征径流频率进行经济技术分析，确定相应的可利用水量。经常采用多年平均值作基础数值，而该数值与频率相应数值有一定差别。从技术角度讲，采用频率相应数值更符合实际管理需求，采用历史同期短历时比长历时更准确。用水保证率也常用50％、75％、90％等数值表示。用水保证率越高，被满足的程度也就越高。一般采用50％作为生态用水保证率。为了使可利用水量和生态用水有相同的衡量标准，应该用50％频率的径流量作为水量分配的基准数值。

调蓄水库改变了河流径流量的时间分布，对径流时程进行了有利于经济社会发展需求的调整，提高了水资源承载能力，这是修建调蓄水库的重要意义之一。在水量分配中要科学评估水库增加的承载能力。设计中采用历史发生的具有代表性的径流系列，根据预测的发展需求，经过技术经济论证，确定水库合理的兴利库容，由此明确水库增加的承载能力。但是在实际运行中，未来将要发生的降水及其相应的径流是不能进行长期准确预测的，在水量分配中要适当修正具有多年调节作用水库的承载能力。

2.总量控制时空特征选择

评价和确定实际可利用总量是水量分配的前提。供需之间的水量平衡建立在可利用总量基础之上。对处于天然状态的河流和建有调蓄作用水库的河流，在水量分配中要有不同的考虑。一是水量计量时程不同。天然状态河流，采用年系列进行分析和采用历史同期短历时系列分析，存在很大差别。以月平均值作为分配的计量单位要比选用典型年为单位更为准确，也有利于未来开展的水量调度管理。二是水量分配中要考虑不同径流频率相应的总量。为便于未来管理，除选用基准频率外，还应根据河流水资源开发程度，适当选取若干个高于或低于基准频率的其他频率。三是总量计量地理位置，即河流控制断面选择对分配有重要影响。对于不同规模河流，控制断面选择的依据不同。在中小河流上选择控制断面与大江大河存在差别，如中小河流的生态需水量以河口断面为基准，即可上溯覆盖整个水系。对于松花江、辽河这样规模的江河，除正常选择具有一定规模的引水和水量汇入点作为控制断面外，也要在干流分段选择生态需水量控制断面。要把具有年调节和多年调节作用的水库作为不可省略的控制断面。当河道其他功能对径流有特殊要求时，这种功能的起始位置也要作为控制断面。四是现状水平年的水量供需要有径流发生频率与其对应。对于规模大的水系，不同区域降水气象成因各异，各支流和干流上下游不同断面同期径流频率不同，只有用径流发生频率才能将覆盖流域的水量供需关系统一起来。

3.用水定额时空特征选择

用水定额不仅是水量分配的依据，也是衡量节约用水的技术标准，还是利用价格手段促进节约用水的基础。我国的用水定额指标体系是以省级行政区为单位颁布执行的。用水定额随经济社会发展而变化，流域水量分配要建立跨省（自治区）的分水定额体系。一是要结合经济社会发展状况，通过经济技术分析，论证用水定额变化的规律性趋势，科学选择未来不同水平年的具体数值。二是要研究区域间存在的发展差别，合理选择特定区域相应数值。三是要对不同种类用水进行弹性分析，确定缺水状态时的允许破坏深度。允许破坏深度是用水自然属性和经济社会属性的数量化表示，与经常应用的用水保证率概念是一致的。

4.经济社会发展目标时空特征选择

经济社会发展目标是预测未来发展需水的基础。要以科学发展观为指导，分析和评价区域经济结构的合理性与发展目标的科学性，为需水预测提供比较准确的发展指标。根据松辽流域经济社会发展实际情况，一是要高度关注农业发展、新农村建设和城镇化对水资源的需求。二是要注意土地资源的合理开发利用及其水土资源的合理匹配。三是要研究局域经济发展与区域经济发展的相关性及其内在联系。要研究区域经济社会发展模式，分析经济结构和产业发展布局的合理性。四是要预测经济社会发展需水最大值及其发生时间，这对流域水量分配宏观调控具有重要影响。

三、对效率和公平的理解

水资源配置中存在效率与公平问题。水资源宏观配置所涉及的是社会生产效率和再分配公平问题，而不是产品生产效率和一次分配公平问题。社会生产效率是社会生产总投入和总产出关系问题，判断标准是“总社会效益与总社会成本的差异最大化”。资源宏观配置效率与公平是对立统一关系，两者统一于可持续发展。“可持续发展意味着在人与自然的关系和人与人的关系不断优化前提下，实现经济效益、社会效益、生态效益的有机协调，从而使社会发展获得可持续性。在时间上，它体现着当前利益与未来利益的统一；在空间上，它体现着整体利益与局部利益的统一；在文化上，它体现着理性尺度和价值尺度的统一。”初始水权分配是政府主导的水资源宏观配置，本阶段工作的目的是要综合平衡和统筹兼顾经济效益、社会效益和环境效益，而不是单纯追求经济效益最大化。如果在宏观配置中不能处理好水资源公共物品属性问题，即社会效益和环境效益问题，要想通过市场基础性作
用来解决是很困难的，可能导致市场经济运行中 “政府失灵”现象的出现。

水资源宏观配置属于再分配范畴。要兼顾效率和公平。再分配公平是经济社会发展不同阶段的社会价值取向问题。当前，要坚持邓小平“两个大局”的发展战略设想和科学发展观的“五个统筹”要求，将提高水资源综合效益作为初始水权分配的立足点。如一些实行市场经济体制国家的用水“滨岸权”惯例，即“近水先用”原则，在计入社会效益之后，应修改为在相同用途前提下，近水者有优先用水权。当计入经济效益后，应补充为就近利用或近距离的水要优先利用，不能舍近求远。

水资源具有公共物品和竞争性物品双重属性，水资源利用效益具有综合性，是涉及经济社会发展的宏观问题。产品生产效率是涉及具体的投入和产出关系的问题，这是生产中普遍存在的问题，从根本上说却是一个微观经济问题。初始水权分配不能过分追求微观层面的水资源利用效率，在现实中也是无法做到的。否则，就没有必要将市场机制引入水资源管理体制中来。无论采用哪种手段配置水资源，目的都是要追求水资源利用的效率和公平，实现优化配置。在市场经济体制中，作为稀缺性资源，水资源宏观配置要适应市场规律，微观配置要遵循市场规律。初始水权分配为国家水权制度建设奠定基础，为发挥市场基础作用提高水资源利用效率创造了不可缺少的条件。要通过价格机制、供求机制和竞争机制解决产品生产中水资源利用效率问题。通过制定相应的水权转让交易政策保证优化配置，防止“市场失灵”现象发生。

四、几点认识

目前，基本完成了大凌河流域、霍林河流域省（自治区）水量分配方案制定，进入了协商阶段。上述的一些原则和考虑已经在方案编制中被应用。这两个流域都有其特殊性，有些原则具有很强的针对性。通过流域初始水权分配实践和理论探索，初步得出了以下体会和认识。流域水量分配必须牢固树立科学发展观，以科学发展观为指导，统筹考虑水资源利用效率和公平，目标是“坚持以人为本”，促进经济社会“全面、协调和可持续发展”。社会主义市场经济体制是初始水权分配的根本制度依据，只有通过市场的基础性作用才能在微观层面实现水资源优化配置，目的是提高水资源对经济社会发展的承载能力；在行政区划不发生变化的情况下，国家不应再利用行政手段对本次分配水量进行跨省（自治区）调整。河流水系具有典型的系统特征，水资源宏观配置是经济社会发展的系统性体现，流域初始水权分配是自然系统和经济社会系统的协调与耦合，必须体现“人与自然和谐相处”的理念；应依据国家批准的水功能区划标准控制河流水质，依据核定的纳污能力与限制排污量控制排水水质。陆地淡水生成和变化、天然生态需水等都有其自然规律性，水资源开发利用要遵循经济社会发展规律，初始水权分配需要自然科学与社会科学知识的联合运用；分配中要充分体现政府的宏观调控作用，同时要遵循客观规律。