[摘要]本文结合松辽流域水资源综合规划工作，通过对流域水资源量及对应水权的结构划分，构建了松辽流域水权体系框架，并进一步探讨了松辽流域初始水权分配的实现途径和监管手段等问题，以期用清晰的思路来完成松辽流域的初始水权分配工作。

1构建松辽流域水权体系框架的背景分析

松辽流域属于水资源相对短缺地区。流域多年平均水资源总量为1990亿立方米，人均、亩均水资源量分别为全国平均值的77%和36%。随着流域城镇化、工业化和产业化进程的加快，特别是东北地区老工业基地振兴战略的实施，未来的经济社会发展对流域水资源安全、生态环境安全提出了新的需求。在新形势下，按照贯彻落实科学发展观和建立节水型社会的要求，流域机构应结合自己的职能，在水资源配置和管理中统筹生活、生产和生态用水，促进人与自然和谐相处；统筹区域间不同行业、不同需求的用水，促进区域经济协调发展；大力推进节水型社会建设。目前的水资源管理模式是传统的计划经济体制的延续，水资源由政府配置和管理，这种模式在水资源供需矛盾愈来愈突出的松辽流域，已不能适应经济社会发展形势的需要，强化和深化水资源管理势在必行，而水的权属问题是强化和深化水资源管理的瓶颈。开展水权制度研究和实践，是提高流域水资源管理水平，增强水资源供给保障能力的重要的基础性工作。

近些年，国内对水权制度的理论探讨较多，实践中的水权分配和水权交换也时有发生，但各种观点不尽相同，分配与交换的形式也多种多样。笔者认为，水权体系框架的构建应紧紧围绕水权制度建设的核心目标——建立市场配置水资源的机制，并和中国的水资源管理实际——水资源属于国家所有，各级水行政主管部门代表国家进行水资源管理的管理体制相结合，不断在水权制度建设的实践中修正和完善。

2松辽流域水资源使用权体系框架

本文中水权系指水资源使用权。初始水权分配包括两个层次：第一层次是指流域的水权在各行政区内的逐级分配，可称为公权利的分配（其中包括了现状用水量即现权）。第二层次是指各级行政部门把分得的水权，通过取水许可的形式分配给具体用水户，即实现水权由公权利（主要是指发展用水量即水资源的期权）向“私”权利的转变（“私”权利是不具有所有权的私权利）。初始水权分配的这两个层次合在一起，形成一个比较完整的初始水权分配体系。水权只有通过这样完整体系的分配，才具备了进入市场流转的基础。

2.1流域水资源量的结构划分

根据构建松辽流域水资源使用权体系框架的需要，对松辽流域的水资源量进行这样的结构划分：

流域总水资源量（W）由生态环境水量（Ws）、现状用水量（Wx）和发展用水量（Wq）三部分组成。其中，生态环境水量（Ws）又包括维持河流健康生命水量（Ws1）、维持地下水稳定循环的基础水量（Ws2）和河道外生态环境水量（Ws3）。其结构见（图1）。

其中，总水资源量（W）是指水资源规划中，对流域地表水和地下水总的资源评价量；生态环境需水量是由维持河流健康生命水量（Ws1）、维持地下水稳定循环的基础水量（Ws2）和河道外生态环境水量（Ws3）组成。Ws1是指地表水中不可被开发利用的，用以维持河道基本生态环境的水量，Ws2是指地下水资源量中不可被开采的，用于维持地下水稳定循环的基础水量；Ws3主要是指维持河道外以湿地为重点的生态环境不再继续退化所需要的水量；现状用水量（Wx）是指目前已经被开发利用的水资源量；发展用水量（Wq）是指流域总水资源的可开发利用部分，减去现状用水量（Wx）的差值。

现状用水量（Wx）、发展用水量（Wq）和河道外生态环境水量（Ws3）之和构成了流域的水资源可利用量（Wk）。
各种水量之间的关系：

Wx+ Wq+ Ws3＝Wk
Wk+ Ws1+ Ws2＝W

2.2松辽流域水资源使用权体系框架

按照水资源量的结构，水资源使用权对应为：

总水资源量（W）——总水权（R）
现状用水量（Wx）——水资源现权（Rx）
发展用水量（Wq）——水资源期权（Rq）
生态环境水量（Ws）——生态环境水权（Rs）
维持河流健康生命水量（Ws1）——维持河流健康生命水权（Rs1）
维持地下水稳定循环的基础水量（Ws2）——维持地下水稳定循环水权（Rs2）
河道外生态环境水量（Ws3）——河道外生态环境水权（Rs3）
根据水资源量的结构关系，构建松辽流域水权体系框架，其结构见（图2）。

其中，水资源现权（Rx）、水资源期权（Rq）和河道外生态环境水权（Rs3）三部分参与水权分配，而维持河流健康生命水权（Rs1）和维持地下水稳定循环水权（Rs2）具有公共属性和非排他性，不参与水权的分配。此外，为了体现水资源作为战略资源和社会资源的属性，在参与水权分配的水量中，国家应预留一部分，作为在紧急情况下或国家重大战略调整，以及维持人类发展的代际平衡使用，因此在水权体系框架中提出政府预留水权（Rz）的概念。政府预留水权（Rz）既可包含于水资源现权中，也可包含于水资源期权中。

3水资源使用权分配的实现途径

3.1流域总水权（R）

松辽流域水资源综合规划的水资源评价阶段已经结束，流域的水资源帐已经摸清，松辽流域的总水资源量为1990亿立方米，即为松辽流域的总水权。

3.2维持河流健康生命水权（Rs1）和维持地下水稳定循环水权（Rs2）

维持河流健康生命水权和维持地下水稳定循环水权是不进行水权分配的，但其资源量应在水资源综合规划中算出。维持河流健康生命水量可由正在开展的松辽流域生态环境需水量研究得出，而维持地下水稳定循环水权可通过对地下水资源的评价得出。

3.3河道外生态环境水权（Rs3）

河道外得生态环境水量主要是指维持河道外的以湿地为重点的生态环境不再继续退化所需要的水量。在松辽流域中有如扎龙、莫莫格、科尔沁等湿地。在水权初始分配中，这些湿地可作为用水户来考虑，其水权可由湿地管理部门获得，并且作为特殊用户管理，其补水量和补水过程可适度放宽。这些湿地的最小和适宜的生态环境需水量可通过目前正在进行的松辽流域生态环境需水量专题研究得出。

3.4水资源现权（Rx）

水资源现权明晰是流域水权制度建设最基础、最重要的环节。它既实现了水从自然资源向经济资源的转变，也实现了水从具体物的属性向抽象权的属性的转变，还是真正水权流转的开始。水资源现权明晰首先是针对具体用水户用水权的确认，在用水户获得具体水权后，核定其所属行政区的水资源现权，主要表现“私“权利的分配。水资源现权明晰确认在技术上相当于水资源规划中水资源开发利用现状调查和评价阶段的工作，不同的是，水资源现权分配是把现状用水的调查和评价上升到法律意义上的权的确认。

3.4.1微观用水定额指标体系

水资源现权分配需建立一套流域内统一的微观用水定额指标体系，作为流域水资源现权初始分配工作的切入点，同时也作为开展水资源期权分配的基础。目前，松辽流域四省区都建立了各自的行业用水定额标准，这为建立流域内的微观用水定额指标体系奠定了很好的基础。但这些定额的标准并不统一，应通过研究和协商，制定一套被流域内各省区一致认可的用水定额成果，并以此来对用水户的现状用水进行合理性分析，剔除不合理部分，对合理用水水权予以明晰。

3.4.2水资源现权明晰的主要原则

水资源现权明晰应主要遵循“尊重现状、适当调整”的原则。水资源现权明晰要考虑到对现状用水的保护，考虑现状用水的合理性，进行适当调整。此外，在具体流域明晰水资源现权时，应针对具体流域的自然和社会经济情况，制定出其他具体的原则。有关水资源使用权明晰原则等问题，已在开展的松辽流域水资源使用权初始分配课题研究中列专题进行了研究。

3.4.3水资源现权的期限

为了对水资源进行科学有效的管理，在水权制度建设中应研究制定不同类型用水的水资源现权的期限问题。水资源现权期限的制定，既要符合各种类型用水的特性，比如工程用水的现权期限可以与工程的寿命一致等，又要体现水资源使用权的相对稳定，保护水权所有者的权益，促进水权流转。有关水资源使用权的类型和期限问题，已在开展的松辽流域水资源使用权初始分配课题研究中列专题进行了研究。

3.4.4水资源现权的调整

水资源现权的调整分为两种，一种是水资源现权到期后的调整，另一种是水资源现权期限内的调整。（一）水资源现权到期后的调整，当现权到期后，取水户根据用水需要，可扩大、缩小或者停止取水，其水权申请审批的方式和程序按现行取水许可制度的有关规定执行；（二）水资源现权期限内的调整与用水的标的有直接关系，用水户通过节水手段节余下来的水资源，当用水标的不发生改变时，可直接进入市场进行交易。当用水标的发生变化时，则根据变化的标的通过取水许可调整水权。

3.5水资源期权（Rq）

水资源期权的分配，是在流域微观用水定额体系基础上，根据流域内各地区、各行业的未来发展目标，通过需水预测而分配给各级行政区的水权，即公权利的分配。这一过程与水资源规划中各水平年水资源配置工作基本一致，差别在于，水资源期权分配是把流域内所有可利用的水资源一次性在各行政区分配，而不考虑工程因素。水资源期权的分配，应主要遵循“公平为主，兼顾效益”的原则。这一原则，重点考虑的是流域内各地区发展平衡问题。在具体进行流域水资源期权分配时，应针对具体流域制定具体的分配原则。随着用水需求的加大，要求政府部门的公权应逐渐落实为具体用水户的“私”权，即实现水资源期权向水资源现权转变。这一过程和方式仍可按照现行的取水许可制度的有关规定进行。如新增用水户或扩大取水的用水户，除可通过水市场购买水资源现权外，还可通过向拥有水资源期权的政府提出取水许可申请，来获得水资源现权。水资源期权期限与规划寿命相一致，规划一经修订，期权亦随之进行相应调整。

3.6政府预留水权（Rz）

政府预留水量是国家水资源基本战略储备，其使用权应归国家和省一级的政府所有。从政府预留水量动用的时限上可分为三类：短期预留水量，中期预留水量和长期预留水量，其中短期预留水量应在现权确定的水量中留出，主要作为应急备用水源，如应急的生态用水、应急的抗旱用水和国家的用水战略调整等的急需用水。这部分水量可留在现有的蓄水工程中和地下水中；中期预留水量和长期预留水量应在期权确定的水量中留出。中期预留水量可作为跨流域调水之用；长期预留水量可作为代际平衡水源，即为子孙后代预留的水量，应长期留在地下或河道中。

4水资源使用权初始分配的监管手段

各级行政部门和各用水户所分得的初始水权，只有通过有效监督和管理才能得以保障。可以说没有监管，就没有水权。对水资源使用权分配的监管应实现流域管理与行政区域管理相结合，流域总量控制与定额管理相结合。为做好流域水资源使用权初始分配的监管，应加强水资源监测系统、水资源信息管理系统、水资源预报系统等监管手段的建设工作。

4.1水资源监测系统

水资源监测系统由覆盖各区界控制断面和各取水口的水量水质监测网络，以及监测信息传输系统组成。根据流域的水资源使用权分配的深度，在原有水文监测站网系统的基础上，布设水权管理监控断面，并进行测站设施的建设，把各水权拥有者的取用水行为置于系统有效的监控之下。在监测信息传输系统建设方面，可利用目前比较完善的松辽流域防汛指挥调度系统的水情报汛X.25网络来传输水资源监测信息。该网络具有安全的通讯方式、成熟的译电系统以及标准的数据格式，可以最大限度地减少系统建设的投入。

4.2水资源信息管理系统

水资源信息管理系统包括水资源信息数据库和信息管理系统组成。数据库应以基于网络的数据库服务系统为主，库表结构的设计应该根据其技术要求，并充分考虑水资源管理、取水许可、水质等方面的访问需求，力求合理可靠，便于应用管理的开发。
信息管理系统应该以基础空间数据库为平台开发，给予用户以视觉效果，能够清晰直观地显示各监测河段、各取水口的水资源量变化情况。系统功能包括用户管理、系统日志、系统备份与恢复、数据库安全、数据录入与装载，查询检索、打印输出等功能，要求设计简单、直观、快捷。

4.3水资源预报系统

水资源预报是管理部门对用水户进行年度取水管理和调度的基本依据，而科学、准确的预报成果是实现合理调度、保障用水户权益的基础。松辽流域内各区域的降雨条件、产流条件并不一致，应结合用水户的分布情况，建立符合各区域水资源条件的水资源预报系统，根据水资源预报系统的预报结果，对各水权所有者的取用水行为进行年度或季度，甚至月旬的调整。

5结语

特别指出的是这种水权体系框架是在水资源静态假设基础上构建的，没有考虑水资源的动态属性，在实际的水权分配中应注意这个问题。最后，希望通过我们对构建松辽流域水权体系框架的思考，以及对水权分配的实现途径和监管手段的研究，促进松辽流域的初始水权分配工作。