［摘 要］ 根据松辽流域用水现状和需水预测，流域水资源承载能力将成为流域经济社会可持续发展的关键制约因素。面对松辽流域水资源管理的实际情况，流域初始用水权分配是实现战略举措的一项基础工作，也是水权制度建设和水市场建立的起步工作。松辽委适时组织开展了流域初始用水权分配专题研究，并在霍林河与大凌河流域进行了初始用水权分配的实践探索。
［关键词］ 松辽流域；用水权；分配
松辽流域是我国北方水资源较丰富地区，耕地资源丰富，气候温和，雨量适中，从总体上讲，是我国水土资源匹配较好的地区之一，但同时松辽流域也是相对缺水地区，水资源时空分布极不均匀。目前，在流域内的一些区域和一些河流，水资源的开发利用已经超出了水资源承载能力和水环境承载能力。为了实现以水资源可持续发展，建设节水型社会是一项战略举措。水权制度建设和水市场建立是水资源管理适应市场经济规律的正确选择。
1 流域水资源可持续利用对策分析
新中国成立以来，国家集中投资在东北地区建设了具有相当规模的以能源生产、原材料生产加工和装备制造为主的战略产业和骨干企业，东北地区成为国家重要的工业基地。目前，形成了以哈尔滨～长春～沈阳～大连为轴线的中部城市群和工业带。东北地区还是我国最大的商品粮基地，在国家粮食安全体系中具有举足轻重的作用。目前，形成了以松嫩平原、辽河平原和三江平原为中心的粮食生产基地。当前，上述区域是水资源主要需求区。
随着国家西部大开发、振兴东北老工业基地等战略的实施，通过老工业基地调整改造，东北地区将成为国家重要的新型工业化基地，依然是国家重要的粮食生产基地。内蒙古自治区东部是东北未来的能源基地。吉林和黑龙江两省是国家批准的生态建设示范省。未来的经济社会发展和生态与环境建设对水资源提出了新的需求。
由于受计划经济和传统观念的影响，以往在经济结构、产业布局和城市发展规模方面未充分考虑水资源条件，使得流域经济社会发展布局与水资源自然分布不协调。由于过度开发森林、土地、矿藏、水资源，流域局部地区出现了河道断流、区域性地下水位下降、大面积水土流失、湿地萎缩、荒漠化及盐渍化扩大等一系列生态与环境问题。近些年，松辽流域内取用水纠纷增多，随着经济社会加快发展，各地区之间、不同用户之间的用水矛盾将逐渐加剧，生态用水有进一步被挤占的趋势。
在上述区域水资源承载能力和水环境承载能力已严重不足，需要迫切加以解决。水资源已经成为东北地区实现国家两大发展战略目标和经济社会可持续发展的制约因素。经济社会发展需求与水资源承载能力的矛盾是现在和未来松辽流域水利发展中需要解决的主要矛盾。
通过近年来学习和贯彻科学发展观，总结多年来落实可持续发展水利新思路的实践，使我们认识到，在松辽流域建设节水型社会是解决上述矛盾的战略举措。这就需要发挥市场在优化配置水资源中的基础性作用，水资源管理也要与市场规律相适应。由于松辽流域没有全面和完整的省、自治区间分水方案，需要从初始水权分配起步，完成水权制度建设和逐步建立水市场。
2 流域初始水权分配研究
在社会主义市场经济中，通过市场的基础性作用实现水资源优化配置是必须的。但是，在我国水资源属于稀缺自然资源，对经济社会可持续发展具有战略意义，政府对水资源配置宏观调控作用同样不可缺少。为了使这两种作用得到协调发展，必须将水资源的管理权、经营权和使用权在水资源配置、开发经营和使用过程中得到准确的界定、规定和明晰，以便于今后水市场的有序和有效运行，同时为政府进行宏观调控奠定基础。初始水权分配就成为水权制度建设和水市场建立的基础。
（1）初始水权分配专题研究。初始水权分配是一项复杂的系统工程，分配中的重点、难点问题必须在建立水权制度的起始阶段加以研究和解决。为此，在启动流域初始水权分配工作时，经广泛征求意见和系统分析，选定了六项专题先行开展研究。
一是初始水权分配原则及程序研究。二是松辽流域微观用水定额指标体系研究。三是初始水权分配类型和拥有期限研究。四是政府预留水量研究。五是松辽流域国际河流中方侧支流初始水权分配问题研究。六是初始水权分配协商机制研究。
（2）通过研究得到的几点启示。通过专题研究和后述的初始水权分配试点的实践探索，初步得到了以下几点体会，对流域初始水权分配顺利进行具有重要作用，对今后水权制度建设和水市场运行管理也具有一定的启示。
初始水权分配是政府的水资源配置理念和策略的体现，必须以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为目标来开展。分配过程要体现出经济合理性与利益公平性的统一，而不是单一经济效益的最优求解。
对于省际河流，流域层面的初始水权分配是水权制度建设过程的起始阶段。水资源管理权、经营权和使用权都需要在此阶段进行界定、规定和明晰。
现状用水权和发展需水总量控制指标要分开考虑，以便于政府在水资源管理和水市场管理中分类和区别对待不同类型的用水。可以按照生活用水、河流生态需水（包括与河流相关的湿地生态需水）、农业生产用水、经济发展与城市环境用水、政府预留水量五种类型分类。
应将依照取水许可制度获得的取用水权利、现存实际用水状况、流域协商形成的分水定额相协调，明晰现状用水权。同时要对现状用水的管理权做出界定，对现状用水的经营权作出规定。
应将初始水权分配与在编的水资源综合规划紧密结合。特别是在水资源配置原则、现状用水使用期限与规划水平年、流域分水定额与节水规划目标、发展需水总量控制指标与规划水平年用水总量分配等方面，要协调一致，不能存在原则差别。
要对发展需水总量控制指标按照上述的五种类型进行分类，同时也要对这部分水量的管理做出明确的规定。其中包括这部分水量所有权管理的界定，未来经营权管理的规定。要考虑与现行取水许可制度的合理衔接和有序过渡，还要考虑今后采取不同的方式将不同类型需水控制指标转化为用水权。
由于水资源是质与量的统一体，初始水权分配也要将两者同时考虑。根据即将批准的河流水功能区划确定的水质控制目标，核定河流的纳污总量，确定排污权。与水量分配同步将排污权在全流域进行分配。
3 初始水权分配的实践探索
在开展上述专题研究的同时，还组织开展了霍林河流域和大凌河流域初始水权分配的实践探索。
（1）霍林河流域初始水权分配试点。确定将霍林河流域作为松辽流域初始水权分配试点主要基于以下三点考虑：一是霍林河流域地跨内蒙古、吉林两省（自治区），省际用水矛盾突出，两省（自治区）对尽早明晰流域初始水权的呼声较高；二是流域用水结构比较复杂，除流域内常规的生活、工农业用水之外，还要霍林郭勒煤电产业用水和向海湿地、科尔沁草原湿地的生态用水，对这样复杂的用水结构进行初始水权分配更具有借鉴和指导意义；三是先行开展了霍林河流域水资源开发利用规划工作，为霍林河流域初始水权分配提供了较好的技术基础。
在霍林河流域初始水权分配工作中，我们制定了水资源属于国家所有，政府宏观调控、协商调整，水资源流域统一配置，总量控制与定额管理相结构，公正、公平、公开，水资源现状利用和发展需水分别考虑等总体原则，明晰现状初始水权和确定发展需水总量控制指标等具体分配规则。明晰现状初始水权的规则包括尊重现状兼顾公平，合理高效，排污权与用水权一并考虑，合理保证生态与环境用水，现状用水优先顺序等规则；按照去除现状用水后剩余的可利用水量，根据发展需水优先顺序，合理确定两省、自治区不同水平年的发展需水总量指标。目前，这些原则已基本得到两省（自治区）的认可。
（2）大凌河流域初始水权分配试点。大凌河流域地跨辽宁、河北和内蒙古三省（自治区）。在开展大凌河流域初始水权分配试点工作中，首先由松辽委与辽宁、内蒙古、河北三省（自治区）水利厅组成了大凌河流域省际初始水权分配方案编制工作领导小组，然后起草制定大凌河流域省际初始水权分配原则，目前这些原则处于协商之中。松辽委与三省（自治区）水利厅组织开展了流域水资源综合规划等技术准备工作。分配原则主要有以下几点：
①水资源统一配置原则。在进行省际初始水权分配时应坚持水资源流域统一配置的原则。依据松辽流域水资源综合规划等工作成果，从本流域整体情况出发，统筹兼顾生活、生产和生态用水，正确处理开发利用和节约保护之间的关系，公平地分配初始水权。
②公平、公正、公开原则。在初始水权分配过程中应尊重各方的意见，通过充分的民主协商，形成各方认可的初始水权分配方案，保证用水权分配的公平性。负责分配的各级有关部门要广泛吸收社会各方意见，鼓励公众参与，并及时向社会公开初始水权分配的相关事项，使分配过程和结果公开、透明。
③水量和水质统筹兼顾原则。在初始水权分配中应符合考虑经济社会发展和生态与环境安全对水资源质和量的需求。在水量方面，应按照总量控制和定额管理相结合的原则配置水资源，各省（自治区）所获初始水权不能超过本行政区域内的水资源可利用量，同时，为了保护大凌河下游河口湿地和河道内水生态与环境，上游河北和内蒙古两省（自治区）应根据河口流量按比例保证一定的下泄水量。在水质方面，各行政区域内的水质也应达到水功能区划对水质的要求，使水资源的开发利用不恶化本流域的生态与环境状况，促进人与自然和谐相处。
④水资源现状利用和发展需水分别考虑原则。本次大凌河流域省（自治区）际初始水权分配将现状用水和发展需水分别考虑，即首先以松辽流域水资源综合规划水资源开发利用情况调查评价成果为基础，通过用水合理性分析，明晰各省（自治区）现状初始水权，然后根据松辽流域水资源综合规划水资源配置方案确定各省（自治区）的发展需水总量控制指标。
通过两个流域试点工作的开展，我们进一步认识到，每条河流都有各自的特点。在普遍性原则指导下，初始水权分配一定要与河流实际紧密结合，针对每个流域的具体情况制定具体的分配规则。为了保证分配有序和顺利开展，工作程序也是很重要的因素。在进行分配时，首先要协商制定分配总体原则和具体规则，做到从总体上分层次把握，从宏观上定性。然后再依据协商达成一致的原则和规划编制分配方案，从微观上定量，经协商制定出各方接受的分配方案。两项试点工作将为松辽流域初始水权分配工作提供理论方法和实践经验，进而指导流域初始水权分配工作。
（3）推进流域内各级初始水权分配进程。根据松辽流域水资源综合规划编制进展情况，松辽流域初始水权分配工作可以分为三个阶段：第一阶段，开展流域初始水权分配基础研究工作，完成初始水权分配试点工作。第二阶段，根据流域水资源综合规划确定的水资源宏观控制指标体系和微观定额指标体系，在水资源配置中进行第一次平衡，即现状用水平衡，通过对现状用水的合理合法性分析，明晰现状用水权；在第二次平衡中，即流域内平衡，解决各个河流所在区域发展需水平衡，确定各个区域发展需水总量控制指标；通过第三次平衡，即跨流域间平衡，解决流域间和区域间发展需水不足问题。在第二次、第三次平衡和流域民主协商的基础上，通过政府宏观调控手段确定发展需水总量控制指标、政府预留水量、生态用水量和跨流域配置水量。第三阶段，在流域初始水权分配基础上，结合省（自治区）水资源综合规划，推进省（自治区）初始水权逐级分配，建立完善的水权分配机制。
初始水权分配是一项全新的工作，虽然有一些理论探讨和许多国外经验可以借鉴，但是在实施中有一个理论与实际结合的探索过程。在实践中探索，在探索中总结和提高，再用于实践。这是我们在流域初始水权分配中将专题研究与实践探索交叉开展的思想原则。通过流域初始水权分配，将为水权制度建设和水市场建立奠定坚实基础，促进节水型社会早日实现。
