在2007年淮河抗洪工作座谈会上的讲话
水利部副部长 矫勇
（2007年9月11日）
今年7月，淮河流域发生了新中国成立以来仅次于1954年的第二位流域性大洪水。在党中央、国务院的正确领导下，国家防总精心部署、果断决策，沿淮各级政府和防汛抗旱指挥部密切协作、依法防控，广大军民团结奋战、顽强拼搏，夺取了淮河防汛抗洪工作的全面胜利。
这次国家防办组织召开2007年淮河抗洪工作座谈会，非常必要，非常及时，也很有特点：一是时机好。恰好在治淮19项骨干工程基本建成，今年又发生一场流域性大洪水的背景下召开这次座谈会，可及时地进行全面总结，针对性强；二是议题好。既总结今年防汛抗洪工作，又分析近年来治淮工程的效果，还研讨新形势下治淮和淮河防汛工作；三是形式好。专门邀请经验丰富的老专家与有关司局、淮委以及沿淮三省水利厅的同志一起研究，商讨治淮和防洪对策。会议期间，淮委和三省介绍了今年淮河防汛抗洪工作，与会代表和专家都畅所欲言，提出许多好的意见和建议。下面，我讲几点意见：
一、2007年淮河防汛抗洪工作取得了可喜的成绩
今年淮河防汛抗洪工作，充分体现了以人为本，依法防洪、科学防洪的理念，依靠治淮建设的成果，采取综合防控措施，强化防汛应急管理，整个防汛抗洪工作呈现了从容应对、有条不紊、有序推进的特点，得到了党中央、国务院领导和社会各界的充分肯定。这些成绩的取得，得益于党中央、国务院的正确领导和地方各级党委、政府的扎实工作；得益于依法科学防控，给洪水以出路，从被动抗洪到主动防控；得益于治淮工程防洪作用的充分发挥；得益于各部门团结抗洪、密切配合，广大军民艰苦奋斗、顽强拼搏。主要体现在以下几个方面：
（一）汛前工作准备充分
今年汛前和入汛以来，按照国家防总的统一部署，淮河防总和沿淮三省认真贯彻落实国家防总的部署，及时召开防汛会议，调整了防汛指挥机构和人员，组织开展了防汛检查，落实各项度汛措施，在组织、工程、预案、队伍、物料等方面做了充分准备。汛前，根据治淮工程的进展情况，国务院批复了《淮河防御洪水方案》，细化了各量级洪水的安排，明确了重点防洪工程的运用原则和启用条件，为淮河洪水防御工作提供了法律依据。水利部及时印发了《蓄滞洪区运用补偿核查办法》，进一步规范了蓄滞洪区运用补偿工作。沿淮各省防汛抗旱指挥部组织修订完善了江河、重要水利枢纽洪水调度方案、行蓄洪区运用预案和城市防洪应急预案等一大批预案，督促落实了在建工程度汛方案。汛前，淮委编制完成了《淮委防汛抗旱应急预案》，明确了淮委应急工作机制，保证了各项工作高效有序进行。
（二）预测预报及时准确
国家防汛指挥系统以及水文、水情测预报等非工程措施，为夺取淮河抗洪的全面胜利提供了有力的技术支撑。今年淮河抗洪期间，国家防总与淮河防总、流域内三省充分利用防汛指挥系统，进行多次异地防汛视频会商，使决策的时效性大大提高。各级气象、水文部门密切监视天气和汛情的变化，加密预测预报频次，延长预见期，及时地预报了每次洪峰时间、水位和流量，为洪水调度提供了科学的依据。在蒙洼分洪决策的关键时刻，水文部门提前两天预报王家坝将超过保证水位，提前一天预报洪峰水位将达到29.6米，超过蒙洼分洪水位0.3米，为蒙洼的及时启用提供了最重要的技术支持，为群众的撤离赢得了宝贵的时间。及时、准确的气象和水文信息为防汛工作赢得了先机，有效支持了淮河抗洪决策。
（三）科学调度效果显著
面对严峻的淮河汛情，国家防总和各级防汛指挥部加强会商，及时分析雨情、水情、工情和灾情，系统地研究防洪工程的运用时机和方案，科学分析，果断决策，精心调度。按照国务院批准的《淮河防御洪水方案》，统筹上中下游、左右岸关系，通过采取上游水库拦洪错峰、中游行蓄洪区滞蓄洪水、下游泄洪河道排泄洪水等调度手段，合理"拦、分、蓄、滞、排"洪水，实现了对洪水的科学有效管理，使洪水始终处于可控状态。通过科学调度，上游18座大型水库拦蓄洪水21亿立方米，有效减轻中下游防守压力；启用蒙洼、姜唐湖和荆山湖等10处行蓄洪区，蓄洪总量15亿立方米，降低正阳关洪峰水位0.45米，缩短了润河集至正阳关河段警戒水位以上时间7～10天；充分利用入江水道、入海水道、分淮入沂和灌溉总渠加快泄洪，洪泽湖最大出湖流量11400立方米每秒，洪泽湖最高水位仅为13.87米，其中入海水道的启用，降低洪泽湖水位0.4米，有效地减轻了中游和洪泽湖的防洪压力。
（四）应急管理有序推进
今年淮河防汛抗洪工作中，强化了应急管理。各级政府和有关部门及时启动防汛应急响应，形成了统一指挥、上下联动、协调有序、运转高效的防汛应急管理机制，保证了防汛抗洪救灾各项措施的顺利实施。无论是工程的调度，还是行蓄洪区分洪决策，无论是灾区群众转移，还是受灾群众安置等等，都是有条不紊，井然有序。胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理等中央领导多次对淮河抗洪工作作出重要批示，并亲临抗洪一线视察汛情灾情，安排部署抗洪救灾工作。国家防总多次组织防汛会商，启动防汛应急Ⅰ级响应，对各项防御工作作出部署。各部门互相协作，积极配合，各司其职；解放军、武警部队始终奋战在抗洪抢险的第一线。沿淮各级党政领导按防汛责任制的要求，上岗到位，靠前指挥，紧急动员，先后组织转移群众80多万人。淮河防总和各地防汛部门行动迅速，及时启动防汛应急响应，确保了抗洪工作科学、高效、及时的运转。
（五）治淮工程作用巨大
党中央、国务院历来高度重视治淮工作。早在1950年，毛泽东主席就发出了"一定要把淮河修好"的伟大号召，中央人民政府政务院作出了《关于治理淮河的决定》，淮河成为新中国成立后全面、系统治理的第一条大河。此后，国务院多次召开治淮工作会议，对治淮工作进行总体部署。1991年国务院治淮工作会议确定了以治淮19项骨干工程为主的治淮工程体系和布局；2003年国务院作出了关于加快治淮工程建设的决定，明确提出要在2007年底前基本完成骨干工程建设任务。目前，治淮19项骨干工程中，已有7项工程通过了竣工验收，6项工程已基本完成，其他6项工程正在抓紧实施，淮河流域已经初步建成了由水库、河道堤防、行蓄洪区、湖泊、水土保持和防洪调度指挥系统等组成的防洪减灾体系。
在今年的淮河抗洪中，已建成的治淮工程特别是2003年加快实施的治淮工程，取得了巨大的防洪减灾效益。表现在以下几个方面：一是除险加固后的大型水库成功地拦蓄了上游洪水，有效减轻了淮河干流防洪压力；二是沿淮堤防的加固使防洪安全度大为提高，险情数量大为减少，增强了防洪保障能力；三是淮河干支流整治工程使洪水下泄更为顺畅，有效降低了淮干水位，为沿淮洼地及支流的涝水自排创造了条件；四是通过实施移民迁建和行蓄洪区建设，改善了行蓄洪区运用条件，使因洪转移的人口大幅度减少；五是测报、预报和通讯等非工程措施为防汛决策提供了重要的支持。虽然今年淮河洪水量级大于2003年，但沿淮三省淹没面积减少了2/5，转移人数减少了2/3，倒塌房屋减少了4/5，农作物受灾面积减少了1/2，呈现出"水大灾小"的特点。
事实再次证明，"蓄泄兼筹"的治淮方针是非常正确的，历次治淮规划确定的治淮工程体系和布局是合理的，国务院决定加快治淮19项骨干工程建设的决策是及时和英明的，治淮建设的成效是显著的。
二、未来淮河防洪减灾工作任务依然艰巨
回顾2007年淮河防汛抗洪工作，虽然取得了可喜的成绩，但也暴露出一些问题。要实现治淮的战略目标，完成新形势下淮河防洪减灾的任务，对这些问题应认真研究加以解决。
（一）治淮仍在建设中，防洪工程和非工程措施仍不完善
经过建国以来50多年的大规模治淮建设，虽然淮河防洪能力得到了很大的提高，但治淮19项骨干工程中仍有6项还未完成，淮河行蓄洪区调整、巩固和扩大淮河下游泄洪能力、淮河流域重点平原洼地排涝等治淮加快实施3项工程以及入海水道二期、出山店等大型骨干工程还未实施，淮河干流上游拦蓄能力、中游行洪能力、下游泄洪能力仍然不足，中小河流防洪标准低，防洪减灾工程体系还不完善。淮河防洪非工程建设仍比较薄弱，山洪灾害监测预警和防御能力还比较低；小型水库通信预警手段还比较落后；各地防汛指挥系统建设进展不平衡。
（二）因洪致涝问题突出，涝灾依然严重
近些年，治淮建设主要解决流域骨干河道的防洪问题，但除涝工程建设明显滞后，现有排涝设施年久失修，排涝标准只有3～5年一遇。沿淮地势低平，低洼地分布广、数量多，淮河干流长时间高水位行洪，支流排水通道受洪水顶托，抽排能力严重不足，低洼地积水难以排出，造成"关门淹"。加上人水争地、围垦造田，大大减少了调蓄能力，加剧了涝灾程度，涝灾损失严重。1991年、2003年淮河大水，涝灾损失占到了2/3。在今年淮河洪灾中，涝灾损失更是高达80%，紧急转移的80多万人中，绝大多数都是由于内涝所致。
（三）行蓄洪区建设滞后，调整工作亟待加快
行蓄洪区是当前和今后淮河防汛的焦点和难点。淮河流域行蓄洪区普遍存在人口密集、启用频繁、安全建设滞后等问题。淮河干流的行洪区中仅有2处建有进退洪闸，其余绝大部分都要靠临时爆破或扒口分洪，不但影响分洪效果，而且汛后堵口复堤和灾后恢复任务繁重。目前，淮河干流行洪区调整工作滞后，调整方案还未最终确定，区内人水争地的矛盾越来越突出，同一块土地，既要行洪、蓄洪，又要生活、生产，这些都给调度运用带来很大困难，影响到行洪区的启用效果。
（四）防汛应急管理有待于进一步完善
防汛应急管理机制建立以来，流域机构和各地从积极快速应对、调动社会资源、提前主动防范、有效防控减灾等环节入手，进行应急管理，取得了可喜成绩，积累了很好的做法和经验。但在今年淮河抗洪工作中，也暴露出防汛应急管理的薄弱环节，在一定程度上影响了防汛工作的整体效应。主要表现在：中央和地方在防汛应急响应的协调性还不够，防汛信息沟通上还存在一些问题，行蓄洪区运用、水库错峰和分洪河道启用等工程调度方案有待进一步细化等。
三、扎实做好当前治淮的几项重点工作
治淮是一项长期而艰巨的任务，是一个复杂的系统工程。针对今年淮河大水暴露出的问题，我们要继续贯彻"蓄泄兼筹"的治淮方针，坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，在认真总结治淮经验和教训的基础上，加快治淮工程建设步伐，建立较为完善的流域防洪除涝减灾体系，保障淮河流域防洪安全。
（一）全面完成加快治淮建设任务
按照2003年国务院治淮工作会议部署，2007年要基本完成治淮19项骨干工程建设任务。当前工程建设正处在攻坚阶段，建设任务十分艰巨。目前，治淮19项骨干工程还有6项未完成，要继续积极协调发改、财政、国土、林业、环保等部门，加快审查审批，落实建设资金；淮委和流域四省有关部门，要克服大水造成的困难，强化建设管理，细化建设目标，做到以时保日、以日保周、以周保月，以月保全年目标的实现，切实加快工程建设步伐，保证工程质量，同时，各省要落实好地方配套资金，满足工程建设的需求，确保如期实现加快治淮工程建设目标。
（二）抓紧开展移民迁建和灾后重建工作
一是解决淮河行蓄洪区和淮干滩区移民问题。为避免今后大洪水时大规模撤退转移群众，确保群众生命安全，借鉴2003年移民迁建的经验，要着重解决行蓄洪区、淮干滩区群众的安全居住问题，需继续实施移民迁建，中央补助标准在2003年基础上已有适当提高，建议各省省级财政安排专项资金用于配套，促进移民迁建工作的顺利实施。二是抓紧实施灾后重建工程，确保明年度汛安全。对今年破堤行洪的行洪区以及汛期出险的行蓄洪堤和保庄圩堤，应在2008年汛前完成堵口复堤或除险加固；对干支流重点险工险段和病险涵闸抓紧除险加固；对受灾严重的重点洼地和分洪河道因洪致涝问题突出的地区，实施部分重点应急除涝工程。
今年已从治淮年度投资中安排中央投资约4亿元，先行安排大水中倒房的灾民移民迁建、行洪区堵口复堤、水毁工程修复等应急工程建设，各省要完善前期工作，尽快抓紧组织实施，确保明年度汛安全。其余移民迁建和灾后重建工程要积极与国家发展改革委进一步协商，争取尽早落实，请各省认真做好相关工作。
（三）切实做好治淮19项骨干工程总体评估工作
在今年的洪水中已建治淮骨干工程发挥了重要作用，取得了巨大的防洪减灾效益。但是，淮河流域洪涝灾害十分频繁，防洪除涝体系仍不完善，淮河治理工作任重而道远。根据国务院领导提出的要求，我们要认真总结治淮工作取得的成绩、经验和教训，从历史、现实和可持续发展的角度，对治淮19项骨干工程进行总体评估，为进一步治理淮河提供依据。我部已组织淮委编制完成了《治淮19项骨干工程总体评估工作大纲》，并组织专家进行咨询讨论，淮委和流域四省水利厅要高度重视评估工作，按照大纲的要求，细化工作任务和目标，抓紧开展工作，争取9月底前基本完成总体评估工作。
（四）尽早完成治淮加快实施3项工程前期工作
针对今年大水中暴露出的突出问题，当前需要抓紧做好淮河行蓄洪区调整、巩固和扩大淮河下游泄洪能力、淮河流域重点平原洼地治理等治淮加快实施3项工程前期工作，为促进项目实施创造基本条件。
四、继续抓好今后淮河的防汛抗洪工作
淮河地处我国南北气候过渡带，降雨时空分布不均，洪涝灾害十分频繁，治理难度大。党中央、国务院十分重视淮河治理和防汛工作，多次作出重要批示。因此，我们要清醒地认识做好淮河防汛工作的重大意义，继续扎实做好以下工作：
（一）推进防汛抗旱"两个转变"
2003年，水利部提出了"两个转变"的防汛抗旱新思路，实行由控制洪水向洪水管理转变，按自然规律办事，给洪水以出路，通过运用各种综合措施，确保防洪安全。今年淮河防汛抗洪就是这一理论的成功实践和检验，体现了人们对洪水规律认识的深化和升华。淮河流域建有较为完整的防洪工程体系，具有现代化的监测和预报手段，实行统一调度和指挥决策，这些都为全面管理洪水奠定了较好的基础。在今后淮河治理和抗洪工作中，要认真总结经验，进一步完善和发展"两个转变"的思路，始终坚持"蓄泄兼筹"的治淮方针，统筹兼顾，重视上下游、左右岸的利益均衡，注重经济和社会效益的优化；在重视洪水对人类侵害的同时，更加重视人类对水的侵害；不断规范人类活动影响，建立风险管理和风险共担机制，减少水旱灾害损失，促进洪水资源利用，实现人与水的和谐。
（二）完善应急管理机制
要协调统一国家和省级防汛应急响应标准，做到上下协调、应对一致。淮河防总要加强组织建设，强化各成员单位的联系，及时协商和沟通，为防汛工作提供保障。各级防汛指挥机构要继续完善分级、分部门负责的防汛工作体制，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急管理机制。要根据《国家防汛抗旱应急预案》和应对各种防汛抗旱工作的需要，强化防汛指挥部成员单位之间的协调联动，积极推进资源整合和信息共享；强化监测预报基础设施建设，不断提高预报水平；完善防汛预警体系，加强突发事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制建设；积极开展应急管理培训，特别是对各级领导干部应急指挥和处置能力的培训；加强各级防汛机构能力和应急抢险队伍的建设，配备必要的设备。
（三）完善防汛预案体系
淮河防总和沿淮各省要根据治淮工程建设进展情况，继续抓紧编制和完善淮河流域防汛应急预案体系，按照国家防办制订的一系列预案编制导则的要求，充分考虑当地的具体实际，对预案启动条件、启动后的组织协调、各相关部门的职责及联动机制、特殊的管制措施、资金和物资的调集、信息管理和宣传方式等都要作出详细规定，努力提高预案的科学性和可操作性，并下大力气狠抓预案的落实。要以国务院批复的《淮河防御洪水方案》为核心，完善江河、水库、蓄滞洪区等防洪调度方案体系。目前，当务之急是要尽快完成《淮河洪水调度方案》的修订工作，进一步明确行蓄洪区、入海水道、临淮岗和重点大型水库等工程的调度运用条件和相关工作程序，提高方案的实用性和操作性。
（四）深入研究几个重大问题
针对今年淮河大水暴露出的洪涝关系、行蓄关系、干支流防洪关系等涉及治淮全局的重大问题，要进行深入细致的研究，为治淮和淮河防汛提供有力的技术支持。一是要研究淮河内涝问题及对策。从淮河洪涝灾害形成机理、洪涝关系、治涝对干流影响等方面开展研究，提出内涝治理的目标、意见和对策。要统筹洪涝治理，除涝标准要适度，防止片面地强调内涝治理。二是要研究行蓄洪区和淮河防洪关系。认真分析行蓄洪区在淮河防洪体系中的地位和作用，科学论证行蓄洪区与加大河道泄量、加高加固堤防等措施的关系，按照拓宽行洪断面、减少行洪损失的要求，提出科学可行的行蓄洪区调整方案，加快建设。三是要研究淮河干支流防洪关系。要正确处理重点和一般保护区的关系，统筹规划，合理确定支流和内湖的治理标准。对于干流、重点地区应采取综合措施，全力抗洪抢险确保安全；对于一般地区，遇超标准洪水时应适当地有保有弃，尽量降低全流域防洪风险。四是要研究淮河上游重点水库联合调度。根据现有淮河洪水预报水平和精度，合理确定水库错峰调度的时机和条件，明确联合调度原则和调度方案，充分发挥水库群联合调度的拦洪错峰作用。
同志们，淮河抗洪工作事关沿淮人民的生命财产安全，事关国家发展、稳定大局和和谐社会建设，责任重于泰山。我们要以高度的责任感和紧迫感，扎扎实实地推进淮河治理和防汛工作，为淮河流域的经济发展和社会进步提供有力保障！
