各位院士、专家和代表：
为切实推进蓄滞洪区建设与管理工作，2005年10月，水利部组织有关流域机构、省（市）开展了全国蓄滞洪区建设与管理规划的编制工作。经过近两年的努力，水规总院会同有关流域机构编制完成了《全国蓄滞洪区建设与管理规划报告》。今天，邀请各位院士、资深专家以及国务院有关部门和流域机构的代表，对规划报告进行审查，旨在进一步修改完善规划，尽快上报国务院审批，更好地指导和推进全国蓄滞洪区建设与管理工作。借此机会，我代表水利部和陈雷部长，向各位院士、专家和与会代表长期以来对水利工作特别是蓄滞洪区工作的关心和支持表示衷心的感谢！下面，我讲三点意见，供大家参考。
一、充分认识加强蓄滞洪区建设与管理的重要性和紧迫性
由于特殊的气候和地理条件，我国是世界上洪涝灾害最为严重的国家之一。随着国家经济总量快速增长，洪涝灾害造成的经济损失也在增长，虽然人员生命的损失在逐年降低，但经济损失却日益加大。上世纪90年代以来，中国洪涝灾害造成的直接经济损失约占全国各类自然灾害总经济损失的63%，约为同期GDP的1.7%，严重威胁着人民生命财产安全和经济社会的可持续发展。新中国成立后，全国开展了大规模的江河治理和防洪建设，主要江河防洪能力有了显著的提高，初步形成了比较完善的防洪减灾体系。而防洪减灾体系重要组成部分蓄滞洪区建设与管理还很滞后。
由于我国主要江河的洪水季节性强、峰高量大，而中下游河道泄洪能力相对不足，加之受自然、经济和风险等各种条件限制，不可能修建大量水库全部拦蓄洪水，也不可能无限制地加高堤防，当大江大河发生大洪水时，遇超额洪量，必须运用蓄滞洪区来滞蓄超额洪水。根据七大江河流域防洪规划成果，七大江河发生流域防御目标洪水时，约有8454亿立方米的洪量需要进行安排，即使规划的防洪通道达到设计泄洪能力，通过河道宣泄或分泄的水量只占洪水总量的74%，尚有26%的超额洪水除通过水库、湖泊等拦蓄和调蓄外，还需要及时启用蓄滞洪区削峰错峰。如长江流域在三峡工程按正常蓄水位运行后，遇1954年洪水，三峡水库如按城陵矶补偿调度，城陵矶附近必须启用蓄滞洪区分蓄洪量218亿立方米。淮河出现1954年型100年一遇洪水时，正阳关站30天洪量达386亿立方米，除水库拦蓄15.5亿立方米外，还需要行蓄洪区及洼地滞蓄洪量63.0亿立方米。因此，按照"蓄泄兼筹"的方针和"牺牲局部，保护全局"的原则，从上世纪50年代以来，我国利用大江大河中下游两岸的湖泊、洼地和部分农田，陆续开辟了一些蓄滞洪区，用以处置和滞蓄超额洪水，保证重点地区的防洪安全。目前，我国大江大河列入全国名录的有97处蓄滞洪区，主要分布在长江、黄河、淮河和海河等流域中下游平原地区，总面积约3.17万平方公里，耕地2585万亩，人口1661万人，蓄洪容积1098亿立方米。蓄滞洪区成为我国防洪减灾体系中不可或缺的重要组成部分。
蓄滞洪区在我国主要江河防御大洪水中发挥了重要作用。新中国成立以来，我国主要江河多次发生过大洪水，由于及时启用蓄滞洪区蓄滞超额洪水，有效遏制了洪水泛滥，保护了重要地区的防洪安全。据统计，到目前为止，全国蓄滞洪区共运用458次，累计蓄洪1230亿立方米。长江1954年荆江分洪区3次开闸分洪，蓄洪总量122.6亿立方米，降低沙市水位0.96米，保障了荆江大堤和武汉市的安全。黄河1982年大水时启用了东平湖老湖区分洪4亿立方米，削减洪峰流量26%，确保了下游沿黄人民生命和财产的安全。1996年海河南系发生大洪水，通过启用宁晋泊、大陆泽等蓄滞洪区，减轻了黑龙港地区的防洪压力，同时又补充了地下水资源，取得了良好的生态效益。今年淮河再次发生新中国成立以来仅次于1954年的第二位流域性大洪水，国家防总、淮河防总和相关省防汛抗旱指挥部科学防控、依法防控、果断决策、科学调度，及时启用蒙洼等10处行蓄洪区，为战胜大洪水奠定了坚实基础，确保了淮北平原和淮南、蚌埠等重要城市和重要设施的安全。
虽然蓄滞洪区在大江大河防洪中发挥了重要作用，但蓄滞洪区建设严重滞后，管理十分薄弱，已成为主要江河防洪减灾体系中的薄弱环节和"弱势群体"。主要表现在以下五个方面：
一是围堤工程隐患多，缺少必要的进退洪工程。蓄滞洪区大部分存在围堤未达标、断面不足、险工险段多等问题，两面邻水抢险难度大；大多蓄滞洪区没有修建控制闸门，只能采取临时扒口分洪，往往造成分洪不及时，严重影响分洪效果。
二是安全设施严重不足，难以保障人员安全转移。据统计，目前国家名录中97处蓄滞洪区的安全设施仅可解决约330多万人的安全问题，只占蓄滞洪区总人口的20％。一旦分洪运用，需紧急转移大量人员，严重影响人民生命财产安全。此外，传统的避水楼台和大规模人员撤离等避洪方式，已不适应以人为本的经济社会发展的要求。
三是管理薄弱，区内经济无序发展。多年来，蓄滞洪区管理缺少相应的法律、法规和政策支持，人口控制、土地开发利用、产业发展和环境保护等方面管理十分薄弱，社会经济发展无序，管理机构不健全、职责不清、经费缺乏等问题普遍存在。现在对蓄滞洪区管理还没有进行分类统筹建设与管理。无论是运用几率高的，还是运用几率低的蓄滞洪区，基本上是一个管理模式。对运用几率高的蓄滞洪区，如果无序发展，必然导致洪水损失加大；对运用几率很低的蓄滞洪区，当地政府和群众则认为限制了发展，而国家又没有相应的限制蓄滞洪区发展的补偿政策。
四是功能单一，综合功能尚未发挥。目前，蓄滞洪区绝大多数仅发挥了其单一的防洪功能，而忽视了蓄滞洪区作为当地群众生存和发展的重要条件，没有发挥其在改善居民生产、生活，以及洪水资源利用和生态保护等方面的功能。
五是不适应形势的变化，部分蓄滞洪区设置需要合理调整。我国现有的蓄滞洪区大多建于上世纪50～60年代，随着经济社会的发展和江河防洪形势的变化，部分蓄滞洪区运用机率大为降低，一些运用机率则十分频繁，同时一些流域还需新设蓄滞洪区，有必要及时进行调整，统筹水库、湖泊、河道和行蓄洪区在洪水安排中的关系，使蓄滞洪区布局更加科学合理。
这些问题，不仅影响蓄滞洪区的正常运用，还严重影响区内群众的脱贫致富，同时对保障流域防洪安全，促进地区协调发展和维护生态安全等产生了不利的影响。当前，我国正处于构建社会主义和谐社会和新农村建设的伟大进程中，我们要更加关注涉及人民切实利益的民生问题。全国蓄滞洪区涉及1600多万人，其中绝大多数是农民，人均纯收入仅为当地其他居民的50～60％，当地贫困县比例高达21％，经济发展落后，生产条件差。这些地方历史上受到发展的制约，为防洪大局牺牲了发展的机遇，但国家的补偿确实不多。所以，要通过这次规划及规划中提出的政策，切实解决好蓄滞洪区的建设与管理，安排好区内老百姓的安居等问题，为区内居民创造良好的生存和发展环境。这是党和国家近年来多次强调的"多予、少取、放活"的农业方针，以及"以工补农、以城带乡"的核心所在。做好蓄滞洪区群众的安居乐业问题，也是能否有效保障防洪安全的重要课题。
党中央、国务院对蓄滞洪区工作高度重视。2004年3月，胡锦涛总书记在"中央人口资源环境工作座谈会上"指出："继续加快堤防建设和控制性工程建设，搞好重要河段的河道整治及蓄滞洪区建设"。温家宝总理、回良玉副总理也多次强调加强蓄滞洪区工作的重要性。各主要江河近期防洪建设的若干意见均明确规定，要切实加强蓄滞洪区安全设施建设。水利部党组认真贯彻落实中央领导的指示精神，对蓄滞洪区工作作出了全面部署，把蓄滞洪区建设和管理作为在江河堤防、控制性枢纽建设取得重大进展之后，今后一段时期水利建设的重要而紧迫的任务之一。从2001年起，广泛组织开展了调研；2004年召开了蓄滞洪区建设与管理座谈会；在认真总结近些年来蓄滞洪区建设与管理的经验、深入分析存在的突出问题的基础上，水利部联合国家发展改革委、财政部提出了《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》，已经国务院同意并由国务院办公厅批转，这对于指导蓄滞洪区建设与管理将发挥重要作用。
长期的抗洪实践使人们认识到，不可能完全消除洪灾，人类在适当控制洪水的同时，也应主动适应洪水，适度承担洪水风险，给洪水以出路，实现由控制洪水向洪水管理转变。合理运用蓄滞洪区，可有效改善当地水资源供需关系，为周边地区提供重要的抗旱水源地，发挥调节气候、涵养水源、净化水质、维护生物多样性等多种生态功能。加强蓄滞洪区安全建设与管理，对切实贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会两大战略思想，在保障大江大河防洪安全的前提下，促进蓄滞洪区经济社会发展具有十分重要的意义。
二、以科学发展观为指导，正确处理好蓄滞洪区建设与管理中的几个关系
蓄滞洪区建设与管理规划的编制是做好蓄滞洪区工作的重要基础，国务院办公厅转发的《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》中，明确要求水利部抓紧组织制定全国蓄滞洪区建设与管理规划。编制好蓄滞洪区建设与管理规划，必须坚持以科学发展观为指导，按照统筹兼顾、突出重点的原则，根据流域防洪减灾的要求和蓄滞洪区经济社会发展的实际，合理确定蓄滞洪区建设和管理的目标和总体布局，提出未来蓄滞洪区建设和管理的规划方案，确保蓄滞洪区内人民群众生命财产安全，保障流域防洪安全，推进由控制洪水向洪水管理的转变，促进人与自然和谐相处和经济社会协调发展。规划中要重点考虑和处理好以下几个关系：
第一，要处理好流域防洪与蓄滞洪区的关系。蓄滞洪区作为防洪减灾体系的重要组成部分，必须承担必要的蓄洪任务，为流域防洪安全发挥重要作用，同时流域防洪减灾体系的完善也要为蓄滞洪区的调整创造条件。要根据流域防洪规划，经过科学选比、严格论证，合理进行蓄滞洪区布局的调整。对于运用几率很低的蓄滞洪区，具备条件的可调整为一般防洪保护区，为区内经济社会发展创造基本条件；对于一般运用几率的蓄滞洪区，要确实加强安全建设；对于运用几率很高的蓄滞洪区，具备条件的可以作为行洪通道，迁出区内居民，使居民免受洪水威胁；根据防洪需要，可以增设必要的蓄滞洪区；对于很少运用，但又确需保留的蓄滞洪区，要允许其发展，逐步实行"人水分离"，在保障居民生命和财产安全的条件下充分发挥其蓄洪削峰作用。要根据蓄滞洪区在防洪减灾体系中的地位和作用、运用几率、调度权限以及所处地理位置等因素，对蓄滞洪区进行科学分类，以分类指导蓄滞洪区建设和管理。
第二，要处理好人、水、地三者关系。要根据蓄滞洪区的洪水特性、运用标准以及地形分布等情况，进行洪水风险分析，合理划分洪水风险分区，指导蓄滞洪区建设。要综合考虑耕作半径、地形特点以及洪水预见期等因素，依据洪水风险和安全建设的推荐模式，结合小城镇和新农村建设规划，因地制宜地规划蓄滞洪区的各类安全设施，科学安排就地安置、外迁移民和临时转移等安置方式和比例。重度风险区要以外迁安置和就地安置方式，妥善解决好人民群众的防洪安全问题；中度风险区以区内安置为主，有条件的实施外迁安置；轻度风险区则以临时撤退转移避洪为主。
第三，要处理好蓄滞洪区建设与管理的关系。在加强蓄滞洪区建设的同时，更为重要的是加强蓄滞洪区管理。要通过法律、经济、工程、行政等综合措施，实现从防洪专业管理向综合管理转变，从防洪管理向风险管理转变，使蓄滞洪区在有效发挥蓄滞洪水功能的同时，能够使居民生产、生活与社会经济发展条件逐步得到改善和提高。要研究合理的补偿机制，使当地居民、当地政府和全国其它地方一样享受公共服务的政策。一是要完善管理体制和机制。建立健全管理机构，明确政府和各部门职责和分工，明确管理经费的来源，形成良性运行机制。二是要制订完善管理法规和制度。建立蓄滞洪区管理的法规体系，进一步完善蓄滞洪区管理的各项管理制度，既要保障蓄滞洪区群众的切身利益，又要有利于蓄滞洪区合理利用。三是适度发展区内经济。在确保蓄滞洪区正常运用的前提下，按照规划的要求，通过适度发展蓄滞洪区的经济，科学合理利用水土资源。四是要实施有效的社会管理。要强化蓄滞洪区社会管理与公共服务，有针对性地提出不同类型蓄滞洪区的人口管理、土地利用、产业调整和洪水保险等方面的政策和制度，以加大对蓄滞洪区管理的指导力度。
第四，要处理好防洪与水资源利用、生态环境保护的关系。近年来，随着人口增加和经济发展，水资源短缺已成为我国经济社会发展的重要制约因素。蓄滞洪区历史上大多是调蓄洪水的天然场所，在保障防洪安全的同时，可发挥改善生态环境、增加水资源等方面的重要作用。要尊重自然规律，因地制宜，采取多种措施，尽可能发挥蓄滞洪区调洪蓄水、洪水资源利用、生态改善等多方面的功能。
第五，要处理好当前与长远、重点与一般的关系。蓄滞洪区所在的自然地理条件、社会经济状况、在防洪减灾体系中的作用等存在较大差别。要全面规划，统筹兼顾，突出重点，合理确定蓄滞洪区建设和管理的目标、方案和任务。由于蓄滞洪区建设涉及范围广、建设任务重、投资需求大，要在统筹考虑国家和地方承受能力、技术可行性和经济合理性的前提下，区分轻重缓急，进行分期建设。要协调各类防洪减灾措施与蓄滞洪区建设的关系，近期要优先安排事关流域全局防洪安全，作用突出、运用频繁、风险较高的蓄滞洪区建设，尽快建成一批安全设施齐全、运用灵活、效果突出的蓄滞洪区。
第六，要处理好与其他相关规划的关系。一是要与全国防洪规划、区域经济社会发展规划等相衔接，服从流域防洪规划和区域经济社会发展的总体要求；二是要处理好与流域蓄滞洪区规划的关系，全国规划主要从国家防洪建设的角度出发，提出主要江河蓄滞洪区总体布局、分类和建设与管理的意见，由水利部组织审查，报国务院批准；流域规划则在全国规划总体要求和框架的基础上，针对各个流域蓄滞洪区的特点和问题进行详细的规划，报水利部审批。三是要充分吸收利用相关规划、蓄滞洪区前期工作和有关专题研究等已有工作成果，并力争有所创新和突破。
三、集思广益，认真做好规划的审查工作
蓄滞洪区建设与管理规划工作涉及面广、任务重、政策性强，从规划任务书、工作大纲到各阶段的规划工作，都多次向有关专家进行咨询，充分发挥了各流域机构、有关省（区、市）、专家的智慧和力量。针对蓄滞洪区的分类问题，2006年11月，国家防办和规划计划司还专门召开了《国家蓄滞洪区分类方案》专家审查会。在充分吸收各有关专家的意见和建议的基础上，水规总院组织对报告进行了多次修改和完善，这些都为规划审查奠定了良好基础。
这次审查会，邀请的各位院士、专家和代表对蓄滞洪区问题都十分关心，许多专家还做过专门研究，有较深的认识和见解，希望各位院士、专家和代表围绕规划的总体思路、总体布局、目标任务、工程建设方案、管理政策和实施方案等，集思广益、畅所欲言、认真审查、严格把关。也希望规划编制工作组认真听取专家的意见，解答专家的质疑和提问，及时整理归纳院士、专家和代表的意见。水利部将根据审查意见及时安排水规总院会同有关流域机构对《规划》作进一步的修改完善，在征求国务院有关部门和省（直辖市）人民政府意见后，尽快报送国务院审批。我们将以编制蓄滞洪区建设与管理规划为契机，大力推动蓄滞洪区建设和管理工作，进一步完善流域防洪减灾体系，加快解决蓄滞洪区群众的防洪安全和经济社会发展问题。
再次感谢各位院士、专家和代表关心、重视和支持！感谢大家长期以来对蓄滞洪区规划工作的指导！最后，预祝审查会取得圆满成功！
谢谢大家！
