同志们：
今年1月5日，国务院召开专门会议，研究部署了流域综合规划修编工作。根据水利部的统一安排，各流域机构和有关省（自治区、直辖市）都已启动这项工作。今天，松辽委组织流域内五省（自治区）和相关行业召开流域综合规划修编第一次协调会，我觉得会议开得好，尤其是建立了一个很好的规划修编工作协调机制，组成人员不仅有水利系统的成员，还包括了流域内五省（自治区）人民政府副秘书长、发展改革委负责同志以及有关行业的代表，流域内利益相关者的代表性比较全面，是流域充分发挥民主协商机制的重要平台，必将对规划修编中的统一思想认识、协调利益关系、研究重大问题发挥重要作用。这种模式有利于规划编制工作，可在全国范围内推广。
这一轮流域综合规划修编，是在我国进入新的发展阶段这样的前提下开展的。如何做好流域综合规划修编工作，首先要认真学习回良玉副总理在全国流域综合规划修编工作会议上的讲话，贯彻讲话精神，落实水利部的一系列部署和安排。对此，我在今年全国水利规划计划工作会议上作了详细说明。今天再补充强调4点。
一、要深刻分析流域的变化情况
上一轮流域综合规划是在上个世纪80年代编制的。经过20多年的快速发展，我国的经济社会发生了巨大变化，对流域的影响也是巨大的。国内生产总值已由 80年代初的1万亿元增长到现在的近21万亿元，人口由80年代初的约10亿增长到现在的约13亿，工业化和城市化快速发展，但经济增长方式仍然没有发生根本性转变，仍然是粗放式的。尽管近年来我们不断调整水利发展思路，力求治水中的人与自然和谐，但高速度、大规模的经济建设仍然挑战水资源和水环境的承载能力，挑战河流的"健康"和可持续利用，使流域发生很大的变化。因此，我们在流域综合规划修编工作中，一定要深刻分析河流的这些变化，了解发生这些变化的原因，这样在规划中才能够抓住规划重点，有的放矢。依我个人的浅见，这些变化初步归纳起来有6个方面。
一是水资源开发利用程度有较大幅度的增长，北方许多流域严重超过开发利用的允许上限。上个世纪80年代，全国年供水总量约为4400亿立方米，现在约为5600亿立方米，增长很快，而且增长分布不均匀，导致了一些河流水资源的过度开发。南方水多的流域情况好一些，但是北方河流水资源的开发利用程度远远超过水资源的承载能力。根据全国第二次水资源调查评价结果，上个世纪末海河流域水资源开发利用率已经超过100%，黄河流域接近80%，辽河流域超过60%，淮河流域也超过50%，远远超过国际公认的上限。水资源的过度开发使河流的水量、流量、流态和对经济社会的支撑能力发生明显变化，是经济社会快速发展影响流域变化的一个重要特征。
二是污水排放量大规模增加，河流水质严重恶化。许多河流的污水排放总量远远超出河流本身的纳污能力，包括海河、淮河、辽河，以及松花江的干流，或者说七大江河中下游的经济发达区，污染普遍超标，直接影响到人民群众的生命健康。以这次水资源调查评价中的水功能区划为例，全国水功能一级区不达标的比例达36%，二级区不达标比例达52。其中海河、辽河、淮河水功能区不达标的比例均超过60%，太湖超过70%。再如，在编制上一次长江流域综合规划时，预测本世纪初长江干流废污水排放总量为74亿立方米，但现在已达214亿立方米。那时候根本不可能想象到长江干流沿岸会建起一万多座化工厂。水质的恶化不仅严重影响了河流的生态环境，影响了河流的物种多样化，而且影响了人类赖以生存的水环境，许多河流已经不能发挥为人类服务的功能，而是给人类带来严重的生态灾害。
三是流域的下垫面发生深刻变化。流域下垫面，通俗地理解是指流域的地形地貌、土壤结构、植被覆盖与河流湖泊形态的总和，起着降雨和水资源转换的界面作用。改革开放以来大规模的经济建设和社会发展，使一些流域的下垫面发生了较大的变化，主要表现在以下几个方面。第一，一些北方流域的自然植被减少，人工植被大幅度增加。最典型的是灌区的发展，比如海河、黄河流域的灌溉面积已经分别达到1.2和近1亿亩，再如三江平原的湿地，从上个世纪50年代的大规模开发以来，大量湿地变为良田，耕地面积扩大了4倍。第二，地下水的变化。过去北方平原区地下水可能是在地表以下几米或十几米，现在都下降到了几十米、上百米甚至数百米以下，这对于河流地表水和地下水的转换，对降水和水资源的转换，都有非常重要的影响。第三，河流湖泊形态的变化。过去河流上的工程还不太多，现在建设了一大批堤防、水库等工程，河道的形态发生了非常大的变化。过去流淌的河流，现在都变成静止的死水。大量的围垦造田，使湖泊面积锐减。根据这次水资源调查评价的成果，我国的湖泊面积较解放初期减少约15%，有些省区减少的幅度更大，比如洞庭湖。这种流域下垫面的变化确实对流域可持续发展产生了非常大的影响。
四是部分流域降水和水资源的转换规律发生变化。这是一种由于人类活动导致自然规律发生变化的现象。过去北方的降水和水资源的转换系数大约为50%。近20年来，海河流域降雨量减少了11%，但是地表水资源量却锐减了41%。同等的降雨量，可利用的水资源量少了许多，主要是由于流域下垫面的变化。比如地下水的变化，原来降水可以通过土壤渗透很快进入地下水层，又通过侧向补给河道。但现在由于地下水过度开采，地下水位下降很多，过去的饱和土壤带变成非饱和，降水不能及时下渗而产生无效蒸发，同时还有大量的水库、湖泊产生水面蒸发等。由于流域下垫面的变化使一些自然规律发生了变化，如降雨和水资源的转化规律、地表水和地下水转化规律都因为人类的活动影响而发生变化。
五是全球气候变暖和流域下垫面的变化导致洪水形成和演进规律发生变化，必须对洪水安排进行调整。讲到洪水，常讲"天地人"三个要素。一是天，就是气候的影响。现在全球气候变暖是一个趋势，厄尔尼诺现象频繁发生，极端气候也频繁发生，暴雨或干旱常常集中发生。如黑龙江省沙兰镇的暴雨，2个小时降雨达200毫米，造成重大人员伤亡。去年的重庆、四川大旱，都是百年未遇。二是地，就是这些年修了大量水利工程，导致洪水的演进过程发生很大的变化。三是人，经济社会快速发展使得过去很多洪泛区变成了开发区。依据国家防洪标准，保护对象的面积和固定资产增加，相应的防洪标准也需要提高。过去的洪水更多的是一种自然的宣泄，而现在更多的是人工调度。原来河流和湖泊之间的转换关系，变成了水库和河流之间的调度关系。所以说洪水的规律和防洪的要求以及我们对洪水的安排都发生了变化。
六是流域的生态与环境普遍恶化。水资源过度开发导致一些河流断流。如松辽流域的辽河经常断流，松花江也曾经几乎断流。呼兰河有30多亿立方米的水量，却在入松干处几乎年年断流。河流和湖泊的萎缩，地下水位的下降，还有辽西的荒漠化等，都是人类过度开发对流域生态的负面影响。长期过度开发导致的累加生态负效应已经明显地显现出来。比如根据目前统计，海河流域断流河段已占调查河长的51％，华北明珠白洋淀大面积干涸，2006年不得不从黄河应急调水补淀。一些北方河流河道断流、湿地消失，海水入侵，湖泊萎缩，不仅破坏了河流原有生态系统，也使民群众的环境生活质量严重下降。
我以上归纳的六个变化，是近20年来经济快速发展对流域产生的一些影响。我们在新一轮的规划中，就必须应对这些变化，科学合理地编制规划，既要反映这些变化，又要扭转这些变化当中不合理的趋势。
二、要认清新一轮流域综合规划功能的变化
编制上一轮流域综合规划时,全国GDP总量仅1万亿元，人均才不到300美元，国民经济发展落实，底子薄，水利基础设施更是欠帐多，提灌能力、防洪能力、江河的调蓄能力等都严重滞后。所以上一轮的规划目标，必然是围绕着"发展是硬道理"来解决规划问题，以规划发展、规划建设来支撑国家的大规模建设。这一点我们的流域综合规划发挥了巨大的指导作用。比如松辽流域，上一轮规划的工程现在大多已基本建成，松干、嫩干、辽干等大江大河堤防得到了全面加固，玉石、白石、阎王鼻子、尼尔基等大中型水库都已建成，有力保障和促进了经济社会的良好发展。
新一轮流域综合规划修编，大的背景转向了科学发展，发展要坚持"五个统筹"，尤其强调水资源的可持续利用，因此流域规划修编的思路必然要发生重大调整，规划功能要有重大变化。规划要更好地适应国家发展阶段的变化，反映流域发生的变化特征，满足科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的要求。规划功能要由上一轮以流域综合治理和开发为主，向水资源可持续利用、合理利用、加强保护、严格管理转变，要更加注重协调好人与水的关系、人与河流的关系，协调好经济社会发展与水资源、水环境承载能力的关系，协调好各地区、各行业、各部门在河流利用过程中的利益关系，保证规划充分体现河流可持续利用的基本理念，维系河流健康，促进流域经济社会可持续发展。
在新一轮流域综合规划中，虽然也需要安排一些发展的建设布局，但更重要的是强调保护和管理。如果不保护好、管理好我们赖以生存的母亲河，河流就不可能持续地委为人类服务，所以一定要认清新一轮流域综合规划这种功能定位的变化。
三、规划修编中要牢固树立四种意识
在新一轮流域综合规划修编工作中，我们要适应发展阶段、发展理念和发展要求的变化，牢固树立以下四种意识。
一是要树立河流可持续利用的意识。要实现河流可持续利用，首先就要在流域综合规划中建立一个河流可持续利用的标志性指标，或者说一些底线、红线。越过了这些底线、红线，这个河流就不可持续了。比如说，河流开发利用的上限到底是多少？没有超过的，怎么能保证将来不超过；已经超过的，能不能通过全面建设节水型社会把它退回来。比如水质的问题，我们要根据河流的纳污能力划出红线。每一个流域的排污总量到底是多少？超过了这个量，河流的水环境承载能力就受到破坏。又比如地下水超采问题，现在已经严重超采，应维持在一个什么状态才能保持良好的生态？严重超采区域如何进行修复，红线划在什么地方？还有水能的开发等问题，都要在规划里体现。最近汪恕诚部长又谈到人与自然和谐，强调水利工作要抓住和谐点。我认为这个和谐点就是河流可持续利用的标志，就是良性生态的标准。它体现在水质、水资源开发利用程度、地下水开发利用状况、湿地或湖泊的面积上等各个方面。所以说要保证规划本身符合可持续发展的本质要求，一定要在规划中建立这种可持续利用的理念。而这种理念要具体落实在目标和指标上，然后大家来维护这个指标，朝着这个方向去努力，就能实现河流的可持续利用。
二是树立生态保护和修复的意识。上一轮的流域综合规划是围绕着防洪、水资源开发利用来布局；而新一轮规划，包括工程措施和非工程措施的布局，要更多地围绕维系流域的良性生态，或者说修复流域的良性生态来安排。尤其是北方生态严重恶化的流域，要把生态保护和生态修复作为流域综合治理的重点。因此，在新一轮流域综合规划编制过程中，要在水资源科学合理配置的前提下，明确提出各个区域、各个河流河段的污染减排措施和减排要求，明确提出各个流域节水地区及各个河段的节水要求，包括治污的目标和措施、节水的目标和措施、水环境和水生态修复的目标和措施等等。这样通过规划综合治理措施来修复生态，保证流域生态实现良性发展。
三是树立强化流域管理的意识。流域管理首先是行政管理。《水法》规定，水资源实行流域管理和区域管理相结合的管理体制。在这种体制下，结合流域设定的底线、红线，在流域和区域上加强协调，严格管理，这就是行政管理。例如水资源开发利用的管理，对一些大耗水、高污染项目发展的规划和工业布局，水行政主管部门要提出明确意见。如何在流域和区域实现水资源的总量控制和定额管理？如果这次流域综合规划真正设立了这些底线、红线，如排污问题、水资源开发问题、岸线利用问题、湿地保护问题等，这些底线、红线应该是不可逾越的。那么，流域机构和各省水行政主管部门，在政府的指导下，在发展改革部门强有力的支持下，能不能管得住？要求我们在流域规划中体现出来，用一系列措施来加强管理。
其次，流域管理一定要充分发挥市场机制的作用。这个市场机制尤其体现在资源配置上。水资源一次性配置是以政府配置为主，分配水权；二次配置应充分发挥市场机制的作用，让大家能够在水权转换、水资源开发利用上发挥价格杠杆的作用。缺水地区、水污染严重的地区应该把水价和排污费提高一些，当然这里还存在老百姓和企业的承受能力问题。可如果我们不严格管理，不充分利用市场机制，流域的利用就难以持续。合理的价格机制还能够鼓励一种产业的发展。如提高水价，节水的产业可能会得到发展；提高排污费，治污的产业可能会快速发展。
第三，流域管理还要强化社会参与的意识。加强流域管理，还要在流域综合规划里考虑怎样把社会公众的参与意识发挥出来，将利益相关者的参与意识发挥出来。让老百姓能够看到，无论是水资源的过度开发、地下水的过度超采，还是企业过度排污，都直接影响到老百姓的切身利益，让民众主动参与流域的管理。
四是树立服务于国家重大发展战略的意识。流域综合规划要服务于国家的粮食安全、国家的经济结构调整等重大发展战略。比如说国家的粮食安全，尤其是稻谷的安全，现在把发展的重点放在东北，我们在综合规划中就要体现如何充分发挥松辽流域东部和北部河流水资源丰沛的优势，保证农田的灌溉，尤其是稻米的生产。又如东北老工业基地要振兴，很多地方水资源短缺，我们就要在规划中研究怎样通过水资源的合理配置，保证这些重要基地和重要城市的供水安全。这些都要求我们在编制流域综合规划时一定要树立服务于国家重大发展战略的意识。
四、规划修编要讲究工作方法
本次流域综合规划的修编是一项综合性、系统性、时效性都很强的工程，面对的问题多，技术难度大，协调任务重，工作时间紧，规划修编工作一定要讲究工作方法。
一是要因地制宜，充分体现流域的特点。虽然水利部对流域综合规划修编工作进行了统一安排和部署，但每一个流域要结合当地实际，有针对性地开展工作。我国的七大江河，每条河流特点都不一样，不能千篇一律。从全国来看，水资源分布是南方多、北方少，但对东北地区来说，就是南少北多，东多西少；从全国来看，水土资源匹配不合理，但在东北地区，流域水土资源匹配的就比较好。因此，流域综合规划修编，一定要因地制宜，编出流域的特色来。
二是要发挥规划修编协调机制的作用。要充分发挥规划修编协调机制的作用，协调好流域整体与局部、近期与长远的关系，协调好省区之间、行业之间、上下游、左右岸之间的关系。松辽流域综合规划修编工作协调机制在全国树立了一个榜样，不仅要在建立机制上树立榜样，更要在利用机制、发挥机制作用上树立榜样。我觉得这个机制有以下几个作用。首先，便于统一思想。对于流域的一些重大问题，要把各个利益相关者的思想统一到流域的可持续利用上来。如果流域在整体上不可持续，那么局部肯定不行。第二，便于协调利益。省区之间，上下游、左右岸、行业之间都有不同的利益。流域综合规划实际上是一个多目标的规划，既要满足这个省的需求，还要满足那个省的需求；既要满足水利的要求，还要满足交通等其他行业的要求；既要协调好整体与局部的关系，又要协调近期与长远的关系，这些问题的协调都要依靠这个协调机制。第三，便于研究重大问题。研究重大问题的时候，大家一定要有全局的思想、流域的思想，只有大家思想统一了，一些利益相关问题就容易协调，研究重大问题才有基础。此外，还要运用好这个协调机制。大家一起协商，都能看到各方利益所在，要多一些换位思考，多从不同的立场看问题，多以发展的眼光看问题，问题就比较容易协调。
三是要充分利用已有的规划成果，又快又好地推动流域综合规划修编工作。我们现在已有的规划成果很多，流域防洪规划刚刚编完，水资源综合规划正在编制，中国工程院也完成了东北地区水资源战略研究的课题，这些都是很好的成果，都可以在流域综合利用和参考，切忌重复立项、重复研究、重复规划。我们的河流是"弱势群体"，有规划就比没有规划好，规划早一天出来就比晚一天出来好。只要我们充分利用现有资料，集中精力，集中时间，集中资料、集中人员就能又快又好地完成流域综合规划修编工作。
四是要充分发挥专家的作用、社会参与的作用，切实做到规划修编过程中的民主、开放、透明。要想流域综合规划具有科学性、指导性和可操作性，规划的编制过程必须是民主的、开放的和透明的。为此，在规划修编过程中要始终依靠专家，充分发挥好专家的作用；要充分发挥流域内各省（自治、直辖市）人民政府和有关部门生力军的作用；要广泛听取航运交通、电力等有关行业和社会民众的意见，就像松辽流域一样，有关各方在规划协调机制的平台下，共同协商，共同努力。国务院成立的流域规划修编工作部际联席会议里有一个咨询组，除了水利部聘请的专家之外，各个行业都推荐了专家。本次松辽流域规划也成立了专家咨询组，也要充分发挥各行各业专家的作用，使规划质量能够更好，规划成果更代表整个流域共同的利
